澄政发〔2022〕13号

澄江市人民政府关于

推进澄江市闲置及低效建设用地再开发

利用的实施意见（试行）

各镇人民政府、街道办事处，市直各委、办、局，各人民团体和企事业单位，驻澄单位：

为加快城市化建设进程和澄江市的土地开发利用，深化土地资源要素配置市场化改革，提高土地要素指标高效利用保障，盘活闲置和低效用地，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），《国土资源部关于印发关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）的通知》（国土资发〔2016〕147号）的规定，结合澄江实际，现提出以下实施意见：

一、闲置、低效用地的概念及适用范围

本《实施意见》所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

本《实施意见》所称低效用地，是指虽已动工建设，但节约集约利用程度达不到相关规定或产出较低，布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。或土地使用权人未按土地投资协议、招商引资协议及土地出让合同等约定使用土地，其投资强度、容积率、建筑系数（建筑密度）和土地产出率、税收等指标未达到约定要求，仍有调整利用空间的建设用地。

本《实施意见》适用于澄江市行政辖区（不含阳宗镇）及江川区、华宁县托管区范围内的闲置、低效用地。

二、开展闲置低效用地调查摸底

以市自然资源局、市工业商贸科技信息局、市住房城乡建设局、澄江工业园区管理委员会、各镇（街道）等部门为主体，在全市范围内组织进行一次闲置土地及低效利用建设用地摸排行动，摸清闲置、低效用地情况，深入分析闲置、低效用地问题，根据全面排查摸底的情况，坚持“分类处理、集约利用”原则，采取“一地一策、一事一议”方法，通过收购储备、二次开发、熟地招商、协议转让等各种措施，分类对闲置、低效用地进行再开发。

三、闲置土地的认定标准、处置程序及处置方式

（一）闲置土地的认定标准

具有下列情形之一的建设用地，可认定为闲置土地：

1．出让合同、划拨决定书约定的动工开发日期满1年未动工开发或者出让合同、用地批准文件或划拨用地批准文件未约定开竣工日期，自出让合同签订或划拨决定书、用地批准文件发出之日起满一年未动工建设的。

2．已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，且未经批准中止开发建设满一年的国有建设用地。

3．已动工开发但已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设满一年的国有建设用地。投资额由市发展改革局牵头，会同工信、审计、住建、财政等部门联合认定。

4．以转让形式依法取得土地使用权后，满一年未动工建设的。

5．出让合同或者划拨决定书约定分期开发的，按照分期开发的范围核定闲置土地面积。

6．因不可抗力、政府及其有关部门的行为、司法查封、诉讼、仲裁或者文物保护等原因造成动工延迟的，该期间不计入土地闲置时间。

7．根据法律、行政法规规定可认定为闲置土地的其他情形。

（二）闲置土地处置程序

1．闲置土地调查

市自然资源局对清理清查出来的疑似闲置土地，在30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人及行业主管部门发出《闲置土地调查通知书》。

土地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起30日内，按照要求上报土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。    

2．闲置土地认定

市自然资源局收到相关材料并经初步审查后，报澄江市推进闲置及低效建设用地再开发利用工作领导小组办公室，召集工信、住建、工业园区、财政、发改、投促等部门，对是否构成闲置及闲置原因进行审核认定。经审核认定，构成闲置土地的，市自然资源局应当向土地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》下达后，市自然资源局应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、土地使用权人名称、闲置时间等信息。

3．分类拟定闲置低效用地处置方案

（1）因政府原因造成土地闲置的，市自然资源主管部门应当与土地使用权人协商拟订闲置土地处置方案。闲置土地设有抵押权的，应通知抵押权人。

（2）因土地使用权人自身行为造成土地闲置的，市自然资源局根据《闲置土地处置办法》规定，拟订闲置土地处置方案，并将闲置土地拟处置有关内容书面告知相关抵押权人。

处置方案经市人民政府批准后，由市自然资源局组织实施，依法下达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》，并对处置结果进行跟踪监督。同时，项目已享受的各级资金和奖励依法依规收回财政。

4．组织实施

土地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起30日内，按规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起30日内，到市自然资源局办理土地使用权注销登记，交回土地证书。土地使用权人对处置决定不服的，可依法申请要求组织听证、行政复议或者提起行政诉讼。

对土地使用权人逾期既不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行相关义务的，逾期不办理土地使用权注销登记，不交回土地证书的，申请人民法院强制执行。

（三）闲置土地处置方式

1．属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市自然资源局提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，市自然资源局应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（1）延长动工开发期限。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。同时签订补充协议，重新约定动工时间、竣工时间和违约责任。补充协议约定的最长延建时间为：自动工之日起，延长动工开发期限最长不得超过1年，且只能申请延期1次。

（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合国土空间总体规划。

（3）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。

（4）协议有偿收回国有建设用地使用权。

（5）市人民政府还可以根据实际情况规定其他处置方式。

2．非政府、政府有关部门的行为导致土地闲置的，按照下列方式处理：

（1）未动工开发满1年的，由市自然资源局报经市人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。

（2）未动工开发满两年的，由市自然资源局报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

四、低效用地的认定标准、认定程序及开发利用方式

（一）低效用地认定标准

1．低效产业用地

（1）未达到闲置土地认定标准，但在合同约定的建设工期内未按期完成全部开发建设或投资强度、建筑系数、容积率等控制指标未达到合同约定的标准（合同未约定的，依次以地方投资准入标准、国家最低标准为依据）。

　　（2）国家、省级产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的用地。认定依据为：发改部门颁布实施的最新产业结构调整指导目录，工信部门颁布实施的最新工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录等行业主管部门明确要求退出产业的用地。

（3）不符合安全生产和环保等要求停产或达不到整改要求产业的用地。认定依据为：环保部门认定的污染源排放排查和评估未达标产业的用地和应急部门认定的不符合安全生产要求产业的用地。

（4）已确定实施“退二进三”的工业用地。认定依据为：因城乡规划调整不符合规划用途的工业用地；在工业园区范围外、两线管控范围内需要退出的一类、二类以外的工业用地。

（5）项目竣工后一年以上未投产或连续一年处于停产状态。项目投产后虽未停产，但连续两年未达到招商引资协议、入园协议约定的投资强度、产出效益、亩均税收额度的工业用地；未按要求实施建设，不能达到《工业项目建设用地控制指标》的工业用地。

（6）达不到《澄江工业园区入园项目（企业）管理办法（试行）》相关用地和产出要求的入园工业用地。

2．低效城镇用地

（1）布局散乱、配套设施落后、不符合规划和消防要求的城镇和城中村用地。

（2）不具备保留价值，城市规划确定需要进行改造和城市更新的城镇和城中村用地。

（3）达不到所在区域控制性详细规划以及节约集约用地标准的城镇建设用地和集体预留安置用地。

3．低效村庄用地

（1）因公共基础设施建设或城市规划实施需要进行改造的村庄用地。

（2）村内生活环境恶化、配套设施落后、不符合规划和消防要求、房屋质量存在安全隐患的村庄用地。

（3）因产业结构调整或引进重大项目等需要改造或实施搬迁的村庄用地。

4．低效商业用地。存在严重安全隐患、土地利用效力低下，不符合城市规划和城市功能地位和要求的娱乐、办公、酒店、商铺等非住宅类经营性商业用地。

5．其他低效用地。其他空闲场地、废弃道路、废弃特殊用地、边角地、零星地。或者经认定的其他情形的低效利用建设用地。　

（二）低效用地认定程序

　　1．调查取证。各责任单位在日常工作中发现土地使用权人存在低效用地情形的，可通过现场排查、调阅资料、查询档案等方式进行调查取证。土地使用权人也可主动向各责任单位提出申请认定为低效用地。

2．审核认定。各责任单位根据调查取得的证据，作出是否存在低效利用的初步结论，并出具初步认定意见，报澄江市推进闲置及低效建设用地再开发利用工作领导小组办公室，召集工信、住建、工业园区、财政、发改、投促等部门进行审核认定及备案。 

3．责任单位。澄江工业园区管委会负责对工业园区范围内低效用地进行调查认定；市工业商贸科技信息局负责，各责任镇（街道）配合对园区范围外工业用地低效用地进行调查认定；各镇（街道）负责对各行政区划及托管区范围内低效用地的调查认定（不含工业园区、工业项目用地）。

（三）低效用地开发利用方式

凡认定为低效利用的建设用地，可通过以下方式开发利用：

1．追加投资。原出让或划拨的工业用地，在符合城乡规划和产业发展布局规划和不改变用途的前提下，经批准在原用地范围内进行技术改造、通过建多层厂房或实施厂房改造加层增资扩产而增加建筑容积率。以上情况不再补缴土地出让金。

    2．重新开发。凡认定为低效利用的建设用地，在符合土地政策和规划政策的基础上，鼓励产权人按照最新的城乡规划及产业发展布局规划，重新规划新的产业项目，按程序完成地块用途变更和补缴土地出让金，重新开发利用。

　　3．依法转让。依法取得土地使用权且用地已经满足转让条件的企业，可依法转让土地使用权。一是允许市场主体收购相邻多宗企业低效用地地块，办理土地使用权交易手续，依法取得土地使用权证后，向自然资源部门申请集中开发利用；二是若是项目区内已经使用的土地面积和建筑物已经能够满足企业生产需要，允许企业将剩余未利用的土地进行分割后转让，分割转让的地块面积不小于15亩。地块指标变化的按评估补缴土地出让金，属于工业项目的不再补缴。

　　4．兼并重组。鼓励有实力的企业对丧失市场前景且自身缺乏改造提升能力的企业或因经营管理不善而陷入困境的企业实施兼并重组，推进产业转型升级。

　　5．协商共建。市政府或相关部门可协助建设用地使用权人引入新的投资主体，通过合作共建、产业梯度转移、嫁接项目等方式，提高土地利用集约化水平和经济社会效益。

　　6．限期开发。凡是投资强度、建设周期、产出效益达不到规定要求的且尚有发展潜力和市场前景的，工业园区内澄江工业由园区管委会督促企业限期整改，工业园区外由行业主管部门督促企业限期整改。6个月内整改到位的，可以继续享受相关招商引资优惠政策，12个月内仍未整改或者整改不到位的，按照本《实施意见》有偿收回或按照《投资协议》约定追究其违约责任。

7．有偿收回。对企业因项目资金、预期效益等原因，未达到闲置且无法按原土地出让合同约定或投资协议约定开发建设的，且整改期限内未整改或者整改不到位的，由市自然资源局代表市人民政府有偿收回土地使用权。有偿收回的标准为：（1）建设用地使用权有偿收回金额=出让/划拨合同价款+按照合同价款实际缴纳契税；（2）地上建（构）筑物由自然资源局委托有资质的中机构评估确定。

五、强化闲置、低效用地监管

（一）对闲置、低效用地再开发在再利用的原项目投资主体不得享受市、县级出台的有关奖励、优惠政策；对闲置、低效用地进行再开发在再利用的其他市场主体，引入符合国家产业政策或省市重点扶持类的项目，可按照《澄江市重点产业投资促进优惠实施办法（试行）》给予享受优惠政策。

（二）将土地使用权人闲置、低效用地的信息建立土地利用数据库管理。在闲置、低效用地处置完毕前，市自然资源局不得受理该土地使用权人新的用地申请（含建设用地、临时用地、设施农用地备案），不得受理被认定为闲置、低效用地的转让、出租和抵押登记申请。

（三）未经市政府批准，市场监管、消防、住建、规划、生态环境等部门不得为已认定闲置、低效且改变原批准用途的用地办理经营许可和相关审批手续。各镇（街道）、村委会（社区）、小组不得将已认定闲置、低效且未程序处置的用地进行对外出租和转让。

（四）加强建设用地批后监管。土地使用权人应当按出让合同或划拨决定书约定、规定条件使用土地，并开工前向各行业主管部门、自然资源部门申报项目开工、竣工和土地开发利用标准，接受各行业主管部门、自然资源部门监督。

六、规范集体建设用地入市

鼓励积极探索集体经营性建设用地入市，促进乡村振兴和城乡一体化发展。在符合规划和用途管制前提下，允许国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的农村集体经营性建设用地，实行与国有土地同等入市、同权同价，依法登记后在一定期限内按出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式入市。具体操作流程待云南省下发文件后按文件实施。

七、实施保障措施

（一）加强组织领导。成立以市长任组长，分管副市长任副组长，市发展改革局、市住房城乡建设局、市自然资源局、市投资促进局、玉溪市生态环境局澄江分局、市工业商贸科技信息局、市财政局、市统计局、市税务局、澄江工业园区管理委员会、各镇（街道）为成员单位的澄江市推进闲置及低效建设用地再开发利用工作领导小组，负责研究制定闲置、低效用地相关政策，统筹指导和协调解决全市闲置、低效用地清理处置工作中的重大问题。领导小组下设办公室在市自然资源局，负责闲置及低效用地再开发利用日常工作。

（二）深化思想认识。土地资源是推动经济发展的基本要素，各部门要进一步深化认识、提高站位，从促进全市高质量发展的大局出发，深入分析研究，加快推动城镇低效用地再开发利用，有效盘活利用闲置土地，提高土地利用效率，坚决落实节约集约用地制度。

（三）加大宣传力度。各镇（街道）、市直有关部门要采取多渠道、多形式的宣传方式，广泛宣传促进闲置及低效利用建设用地再开发提升土地综合利用的相关政策，及时准确发布政策解读，加强科学引导，及时总结推广先进经验、典型做法，推进土地高效利用。

（四）加强督查督导。市委督查室、市政府督查室要对全市闲置、低效用地清理处置工作推进情况进行检查和督导，跟进落实，及时通报工作推进情况，对改革工作进展缓慢、落实不力的相关部门主要负责人进行通报批评、严肃问责。

本《实施意见》自印发之日起试行，有效期5年，上级部门有新的文件规定的，按新的规定执行。

                         2022年6月13日       

（此件公开发布）

政策解读：《澄江市人民政府关于  推进澄江市闲置及低效建设用地再开发  利用的实施意见（试行）》政策解读