中共中央、国务院2016年印发的《国家创新驱动发展战略纲要》明确指出,要建立鼓励创新、宽容失败的容错纠错机制。《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》明确要求各级审计机关要转变思想观念,转换思维方式,正确把握改革和发展中出现的新情况新问题,适时总结经验,推动有关方面建立容错机制。 从审计监督的角度宽容领导干部在工作中特别是改革创新中的失误,构建容错免责机制,及时发现并防范风险,保障审计容错方向不走偏,为改革发展保驾护航,具有重要的实践基础和现实意义。 对容错免责的认识及判定标准 （一）关于容错免责中“错”的界定 容错,是对犯错者的宽容,允许其在一定范围内出现失误和偏差。容错免责机制中的“错”,不是一般的违法乱纪,而是在改革创新探索性实践中出现的,在法律法规、政策允许 范围内的错误。构建容错免责机制是为了消除全面深化改革过程中部分干部出现的“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心态,鼓励领导干部卸下包袱,大胆创新,积极作为。容错免责不是护身符,也不是挡箭牌,更不能为决策者任意妄为造成的损失买单。容错不等于无限度宽容,乱作为、慢作为、不作为或以权谋私等均不在容错范围之内。 (二)容错免责的判定标准 国家审计的重要责任是通过风险点的识别与发现,对审计对象的事实和行为等进行全面诊断和科学评价:通过构建科学合理的容错免责机制,形成推动鼓励创新的激励效应。 因此,为了避免创新驱动决策者和尝试者因为审计监督而畏惧决策失误风险,或者惧怕审计处理处罚威慑而不敢创新,应设定科学规范的容错区间,对符合容错免责条件的事实和行为进行合理、审慎判定。 笔者认为,审计机关对于容错免责的评价判定,可以重点围绕以下几个方面进行： 从总体要求来看,该项行为应符合法律法规和党章党规精神,符合中央和省委、省政府决策部署,未违反法律法规的禁止性规定,且从始至终遵守廉洁自律相关规定;从决策目标来看,是为了贯彻落实国家政策和部署,推动改革落地生根,出发点是为了增进人民群众福祉,着眼于推动改革创新、提高工 作效率或破解难题等,而不是滥用职权为本人,亲属或其他特定关系人谋取不正当利益;从实施程序来看,决策前经过了集体研究,并对风险和损失进行了必要的评估和论证,对其中难以把握的情况和问题经过了请示上级,咨询专家,举行听证等决策程序,从发展方向和实际结果来看,未造成重大不良后果 和损失,未直接造成严重的安全责任事故和社会负面影响,未损害公共利益或他人正当权益等。 构建容错免责机制需遵循的基本原则 依法依规,坚守底线。构建容错免责机制,审计机关和审计人员始终要严格依照法律规定的职权和程序，开展审计监督,依据法律法规和其他相关规定进行审计评价,在法定职权内做出审计决定。应审尽审、凡审必严,以问题为导向,对中央八项规定出台后仍然顶风违纪的行为坚持严肃问责、坚决查处。 科学审慎,综合考量。对于审计机关和审计人员来说,应准确领会“三个区分开来”的精神实质,正确把握改革创新的发展方向和基本原则,将容错免责贯穿于审计工作始终。紧密结合审计对象的履职特点和实际情况,用改革的思维和创新的思路分析解决问题,摒弃固有的思维模式,科学看待改革过程中出现的新情况新问题。在全面分析、综合考量的基础上,认真甄别,准确定性,更好地发挥审计的建设性作用。 公平公正,实事求是。在具体的审计工作中,坚持衡量标准始终如一。对适用容错免责机制的情况和问题要平等对待,同一问题同样处理,不同问题区别对待,不能因人而异,因时而异。从实际出发,公正客观、全面如实地反映审计中发现的情况和问题。对发现的情况和问题,不论其是否适用容错免责机 制,都应实事求是地进行反映和评价。 构建审计机关容错免责机制的思考程序 （一）审计机关容错免责的认定程序 提出申请。申请可由审计对象、审计人员或复核审理人员根据容错免责的认定条件、认定标准等,提出书面申请和相关依据。 调查核实。审计机关成立调查组,并充分听取申请对象的申辩,落实专人就容错免责的问题事实与问题责任进行核实和取证。必要时可邀请有关部门或专家进行评估,实事求是地出具书面调查报告,集体讨论后提出初步意见。 研究审定。经调查核实后,对符合容错免责认定条件的,由审计机关报主要领导审定或审计业务会议研究认定反馈。经研究审定后,符合容错免责判定标准的,需给予免责或从轻、减轻处理的,审计机关及时反馈容错免责认定结果。对不予认定的事项,应书面说明理由。 公开备案。审计机关应建立容错免责认定结果相关公开机制和制度,确保容错免责认定的公开、公平、公正。对涉及的问题和对象应进行登记,所有认定程序的资料都应作为重要管理事项归入相应的审计项目档案。 (二)审计机关对容错免责结果的运用 对于认定为完全符合容错免责标准和条件的,在经济责任审计报告中可不作为领导干部应承担责任的问题反映:在财务收支审计及其他审计中不进行处罚或移送。以上两方面都应该实事求是地列出问题清单,要求被审计单位予以纠正并完善相应的体制机制制度。对于认定为基本符合容错免责条件的,未发现但不能完全排除是否有利益输送的,在经济责任审计报告中可不作为领导干部应承担责任的问题反映,但应在其他事项中进行说明:在财务收支审计及其他审计中不进行处罚和移送,但应实事求是地列出问题清单。这两个方面都要求被审计单位对问题予以纠正并完善相应的体制机制制度,审计机关则要对该事项进行不定期跟踪。对于认定为不符合容错免责标准和条件的,应依法依规进行定性定责,提出处理处罚意见和整改要求。同时,书面说明不予容错免责的理由。 (三)建立健全容错免责相关配套机制 完善纠错机制。构建容错免责机制,仅有容错机制还不够,还必须构建相应的纠错机制。对审计过程中发现的失误、错误或过失行为,应主动纠错纠偏,抓早抓小;对发现的苗头性,倾向性问题,应早发现、早提醒,早纠正,防止错误进一步扩大造 成更大的不良影响;对发现的普遍存在的共性问题,应督促有关单位和个人分析查找原因,制定改进措施,纠正错误,整改到位,最大限度地减少损失。 健全救济机制。将容错免责机制与救济机制结合起来,对于容错免责的认定,要允许责任单位和责任人进行申辩和申诉,充分听取其申诉意见,科学认定责任,避免误判。对于确定符合容错免责条件的,应及时向社会澄清事实,消除对其单位和个人的不良影响。 加强沟通合作。审计机关应加强与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管和监督部门容错免责的信息共享和沟通协调,推进容错免责机制真正落到实处。涉及重大问题的容错免责,应请示并征求当地党委、政府主要负责人的意见,并提请相关职能部门进行认定。对争议较大或难以认定的问题,应报告同级党委、政府。 提升能力素质及研判能力。审计工作贯彻落实“三个区分开来”对审计人员提出了更高的能力要求。审计机关在构建容错免责机制的过程中,要不断研究改革发展中出现的新情况和新问题,持续提升审计人员分析问题和解决问题的能力。要加强对改革措施出台背景目的意义的学习研究,增强容错免责研判的政策能力和法制水平,提高审计人员对被审计领域和事项的了解及熟悉程度。 |
