浅谈澄江县棚户区改造中存在的问题与应对策略
在澄江城市化快速发展过程中，“城市二元结构”的日益强化，加大了城市管理的难度，并造成城市化进程的不稳定。为此，应从城市和农村两个维度加以考虑，积极推动土地制度改革，加强城乡统一社会保障体系建设，加强农村基础教育和职业培训，建立以社会保障制度为核心的征地补偿机制，逐步消除“城市二元结构”。
近年来我县城市化水平发展很快，已进入到新的时期。与此同时，城中村问题也越来越突出。一方面，各项设施逐步完善，人均收入水平明显提升；另一方面，仍然存在很多的低收入者，他们的生活条件、薪酬福利远远不如城市平均水平。他们两者之间生存状况存在着巨大差距，繁华的城市中心区与简陋的城乡接合部并存，在城市内部形成鲜明的反差，应该引起足够的重视。
认识到这个问题的严峻性，更重要的是要有相应的措施，如何更好的进行棚户区改造来改善人民的生活环境，提高人们的生活水平，是我县发展的当务之急，更是城市发展根本目标之所在。
2008年以来，我县保障性安居工程建设步入快车道，政府采取措施加大建设保障性安居工程建设力度。据县住建部门统计结果，2014年以来，涉及棚户区改造项目9个，6667套（户），其中：抚仙湖北岸一期棚户区改造项目1202套（户），立昌社区棚户区改造项目1期480套（户），立昌社区棚户区改造项目2期项目730套（户），小西城棚户区改造项目920套（户），廖官营棚户区改造项目737套（户），小窑片区城中村棚户区改造项目126套（户），标件厂棚户区改造项目25套（户），揽秀社区棚户区改造项目2套（户），广龙棚户区改造项目2455套（户）。由此可见，棚户区改造在我县目前的住房保障体系中占据着较为重要的位置。下面将从棚户区改造的方式、意义以及棚户区改造中存在的突出问题等方面，对我县棚户区改造相关问题进行分析。
一、棚户区的形成原因、改造方式及意义
近年来我县城市化水平发展很快，已进入到新的时期。与此同时，我县的城中村问题也越来越突出。一方面，各项设施逐步完善，人均收入水平明显提升；另一方面，仍然存在很多的低收入者，他们的生活条件、薪酬福利远远不如城市平均水平。他们两者之间生存状况存在着巨大差距，繁华的城市中心区与简陋的城乡接合部并存，在城市内部形成鲜明的反差，应该引起足够的重视。
认识到这个问题的严峻性，更重要的是要有相应的措施，如何更好的进行棚户区改造来改善人民的生活环境，提高人们的生活水平，是我县发展的当务之急，更是城市发展根本目标之所在。
棚户区房屋建筑面积小、标准低且居住人口密度大、卫生条件极差，大部分棚户区居民生活十分困难。恶劣的生活条件使棚户区孕育着深刻的社会矛盾，极易发生群体性冲突，影响着社会稳定，严重制约着城市的经济社会发展。上世纪八十年代中期开始，部分城市对城市棚户区实施了小规模的局部改造，由于受资金等条件限制，改造的规模较小，而且主要集中在城市中心区。2005年，原建设部出台了《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》，标志着我国在东北地区实施振兴战略中，率先开始探索大规模改造城市棚户区的途径及方式。2008年以来，随着棚户区改造工作不断深入，棚户区改造范围逐步扩大到县级，并将其全部纳入保障性安居工程范围。
（一）棚户区产生的历史原因。
一是建于上世纪五、六十年代的自建住房。由于当时没有政策限制，部分人员可以通过自建住房的形式解决住宿问题，随着时间的推移，结婚生子，人口增加等原因，在原住房周围搭建了很多房屋，由于建造时间久远形成了棚户区。
二是在计划经济时代企、事业统一搭建的集体宿舍。随着企、事业单位的改制，部分企、事业单位发生了关、停、并、转等情况，一些集体宿舍所隶属的单位效益不好，没有足够的资金来维修，甚至出现质量问题也没有人管理，长年累月的逐渐沦落为棚户区。
三是城乡边缘的农民转为城镇居民之后的居住房屋。随着城市化和工业化的发展，城市规模不断扩大，原居住在城乡边缘的农民在农业用地被征用后转为城镇居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驱动下违章建筑房屋，久而久之形成大片棚户区。
（二）棚户区改造的主要方式。棚户区改造的关键是土地和资金。为解决这两个难题，中央和地方各级政府不断加大政策扶持力度，无论是财政投入、建设用地还是税费政策等，都给予有力的政策支持。以我县为例，棚户区改造的主要方式有以下几种方式：
一是对地块位置较好具有商业开发价值的棚户区，通过市场化运作，以房地产开发的方式进行改造。首先由政府划定棚户区改造地块，然后通过招投标等方式选择房地产开发企业。房地产开发企业负责拆迁和回迁房建设，剩余土地由房地产开发企业自行建设商品房。政府帮助协调拆迁并给予一系列优惠政策。城市棚户区主要采取这一改造方式。
二是对开发价值不大的棚户区，由地方政府土地储备中心出资组织拆迁安置，收购土地实行“净地”出让。
三是对不具备开发价值的棚户区，如抚仙湖北岸生态湿地建设，则由政府组织，通过借款方式实行异地安置，土地由政府负责提供。
（三）棚户区改造的意义。
棚户区改造的一拆一建，折射了我县经济30年的巨大发展，反映了保护历史，注重环保，注重资源，创造环境，与国际同步的城市复兴观念。体现了城市管理者创建和谐社会，关注民生，面向未来的态度。应使原有居民“居者有其屋，居者有其业，居者有其乐”。利用原有物资、历史、人文、商业资源，加入现代表现手法，再造有生命的力量和影响力的城市中心区。延续城市的文化、历史、及商业脉络。解决经济、使用、环境美化问题。通过对旧城历史基地的恢复及改造，运用现代建造技术手段进行综合规划，创造一个整体规划，综合开发而创造的新综合商业区域，彻底解决棚户区现有的居住状态，创造有历史意义的城市生活环境与空间，建立一个城市级的地理及心理坐标。创造一个面向未来，具有活力及发展潜力的融合居住、办公、商业、文化、设施等的综合性小型城市中心区。这个区域起着城市总体中的商业连通作用，并对未来及周边区域起着示范及核心作用。这不是一个简单的，仅仅是一个拆与建的命题，也不是简单的一个投资与回报的算术，我们要解决的，是关于现代城市发展的社会学问题。项目的开发将充分利用现有的一切资源，融合过去与未来，建造与保留，居住与旅游，要满足原居民，新住户，城市总体发展的新需要。我们提出现代的具有历史观的设计方法，从总体到细节。传统之于我们，将如血脉气息，无论空间形态、色彩、比例手法，都可借鉴运用。而法则、规范、建设、功能、内容，均为现代建造。
一是棚户区改造可以有效改善居民住房条件。住房制度改革以来，房地产开发发展迅速，人民群众通过购买商品房等不断改善居住环境和条件，但是棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，他们改善居住条件的愿望十分强烈，通过棚户区改造，能够有效改善困难群众的住房问题，从而增强社会凝聚力，促进社会和谐稳定。
二是棚户区改造是推进城市化进程的必然要求。棚户区都是平房，土地利用率很低，通过棚户区改造可提高建筑容积率3至5倍，提高了土地使用价值，盘活了存量土地，为城市发展提供了空间。同时，棚户区改造不仅完善了城市功能，改善了居民居住环境，而且改善了城市基础设施条件，提升了城市的形象和品位。
三是棚户区改造是落实房地产宏观调控的有效途径。棚户区改造除解决了棚户区居民的住房条件外，还直接增加了住宅土地供应，增加了住宅有效供给，缓解了住房供需矛盾，稳定了住房价格。另外，棚户区改造还能带动建筑业、建材业等相关产业发展，为调整产业结构、扩大内需也做出了积极的贡献。
二、棚户区改造中存在的突出问题
通过棚户区改造能解决广大低收入家庭的住房困难，提升城市面貌，但在实施过程中还是存在一些突出问题，如土地政策、征地拆迁等。
（一）土地政策难以落实到位。目前已实施改造的棚户区项目大部分采取市场化的运作方式，按照《土地管理法》等法律法规，用于商品房开发和其他经营性设施用地都应通过招标拍卖挂牌的方式取得。在棚户区改造初期，一些地方为了调动开发企业的积极性，对棚户区改造项目中的全部建设用地实行划拨供地，这一规定与《土地法》中有关划拨用地的规定明显不符。2009年，住建部等3部委印发了《关于推进城市和县有工矿棚户区改造工作的指导意见》，明确规定“棚户区配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地”。但这一规定在执行过程中会产生问题，招标拍卖挂牌出让的土地必须是“净地”，而采取市场化运作的棚户区改造项目，都是在开发企业先期投入资金进行拆迁之后才能成为“净地”，为了保障开发企业的利益，地方政府虽然会按照规定进行招标拍卖挂牌，但也会采取一定的措施，确保开发企业能顺利拿地，结果使规定流于形式。此外，有些城市为了进一步调动开发企业的积极性，还采取各种方式违规将土地出让收益返还给开发企业。
（二）棚户区界定不清晰，政策利用扩大化。 建设使用年限久、环境卫生脏乱差、基础设施配套不齐全等成为棚户区的代名词，是棚户区的主要特征，但到底什么样的区域能界定为棚户区，却缺乏一个统一的衡量标准。从一些城市已经实施的棚户区改造项目来看，改造户数从几十户到几百户不等，有的改造项目绝大部分是破旧工厂，有的项目甚至包括有农田。由于界定不清晰，棚户区政策利用有扩大化的趋势，凡是区域内有低矮平房，都可以套用棚户区改造政策，加之最近几年房地产市场的升温，更加剧了这一趋势。
2010年以来，国家将棚户区改造纳入保障性安居工程年度考核后，棚户区呈现“泛滥”趋势。2010年以前，各地都集中开展了棚户区改造，相对集中的棚户区基本都已改造完毕，但从近几年公布的保障性安居工程完成情况来看，棚户区改造仍占保障性安居工程总量的40%左右，个别甚至高达60%以上，是真正的棚户区还是享受棚户区政策的其它项目？对地方政府来说，棚户区改造相对于廉租房、公租房等其它保障性安居工程，既能解决土地问题，资金投入也相对较少，而且还能将其纳入保障性安居工程考核，何乐而不为。因此，一些地方将只要有平房拆迁的项目都执行了棚户区改造优惠政策，并且抵顶了棚户区改造任务。
（三）政策不连续、补助标准不统一。一是同一类项目不同时期补助标准不一致。2010年之前，中央对城市棚户区改造没有补助，而2010年之后补助标准逐年提高，一定程度上造成对以前年度改造规模大、地方财政投入较多的省市不公平。二是同一类项目划分为不同的项目来实施，造成补助标准不一致。如有的中央下放地方煤矿棚户区改造，一部分在采煤沉陷区危险程度较高的棚户区，结合国家煤矿沉陷区治理进行改造安置，另外一部分单独作为煤矿棚户区改造安置，国家对前者的补助力度要高于后者。对棚户区居民来说，直接体现在个人出资不一致。三是同一类项目由不同部门组织实施，补助标准不一致。如林区棚户区和垦区危房改造，在实施过程中均是采取按户补助的方式，但其补助标准存在差异。政策不连续、补助标准不统一，一定程度上会影响地方政府的积极性，尤其是财政较为困难的地区，容易产生观望、等待等想法。
（四）缺乏正面舆论导向，实施改造难度加大。 实施棚户区改造能有效解决低收入人群的住房困难，也能改善城市面貌提高城市品位，可谓一举多得。按照常理棚户区居民和政府都应该积极参与和支持。但实际情况是，拆迁难成为越来越普遍的问题，由此而产生的暴力拆除也屡见不鲜。究其原因不外乎有两种可能：一是补偿标准低，老百姓利益受到侵害；二是拆迁户要价过高，要求得不到满足。从各地出台的棚户区改造政策来看，地方政府普遍考虑了棚户区居民的实际情况，按照补偿方案都能得到实惠，如大多数地方都有最低保障户型面积要求，已经实施改造的棚户区居民中反映利益受到侵害的毕竟是极少数，因此，目前改造难度大的主要原因还是拆迁户要价过高。之所以要价过高，也存在两种可能：一是老百姓实施改造的意愿不强烈，其本身拥有除棚户区之外的住房，不属于住房困难家庭，能多要就多要；二是通过漫天要价而达到一夜暴富的目的，现实情况是越坚持、越敢要，得到的也越多。上述两种情况都是缺乏正确的舆论导向，有些地方政府为了息事宁人，往往对这类人群区别对待，给予额外的好处，这样反而造成所谓的“钉子户”越来越多。
（五）被拆迁人与政府之间的矛盾
被拆迁人对政府的拆迁工程不理解，认为政府是为开发商服务的，开发商拿政府的“民心工程”做“挡箭牌”。对于被拆迁人的这种不理解情绪，社会和谐安定面临严峻挑战。
（六）被拆迁人对拆迁的片面认识
被拆迁人往往拿出法律体系中的一部或对自己有利的，一点盖全，过分强调权利，而忽视自己的义务，即被拆迁人只拿《中华人民共和国物权法》说话，形成对立情绪。其实政府和被拆迁人的权利义务是统一的，目标是完全一致的。作为政府，应该加大棚户区改造的相关法律法规的宣传力度，不厚此薄彼。
（七）政府与开发商之间的关系“混同”
政府和开发商关系“混同”，拆迁人和开发商是两个法律主体。实践中，政府和开发商关系往往模糊不清，造成被拆迁人误解，开发商的一些不当行为让政府来“买单”，让政府背黑锅。在棚户区改造的工作人员，辛辛苦苦，却落下骂名，我们政府要规范各环节的权利义务，明确责任，避免误会，影响工程的顺利进行。
（八）拆迁方式方法存在的问题
开发商过早介入，形成“越位”，在利益的“博弈”中，被拆迁人感觉到“势单力薄”，形成对立情绪。棚户区改造中涉及的被拆迁人情况复杂多样，有集体的、个人的、建筑有违章的、临建的等等，拆迁方案不可能搞“一刀切”，要原则性和灵活性相统一，比如：“温情拆迁”可以借鉴。
（九）对落实拆迁政策的问题
构筑棚户区改造“全面质量控制”体系，政府从质量、安全、成本、利润及和谐指数进行目标控制、监管，制定相关的评估办法，堵塞漏洞，真正把政府的棚户区改造政策落到实处。
三、棚户区改造中存在问题的应对策略
（一）是国家进一步明确各类棚户区改造的范围，各地根据实际情况出台棚户区界定标准，同时根据标准对尚未实施改造的棚户区进行摸底调查，按照居住条件和改造难度制定棚户区改造的规划和年度计划，集中进行改造，避免出现年年改、越改越多的情况。
（二）是进一步研究棚户区改造在住房保障体系中的定位，棚户区改造主要采取市场化运作，更多的是一种市场行为，是一项短期行为，而且棚户区改造解决的不一定都是低收入住房困难家庭，能否应作为住房保障体系的重要内容，应进一步研究，在适当时间退出保障体系。
（三）是加强建后管理，避免改造后的棚户区演变成“贫民窟”。实施棚户区改造虽然解决了住房问题，但如何实现居民住得好、住的稳，仍需要进一步研究解决。棚户区居民多从事低收入工作，在新建小区缴纳的物业费非常少，基础设施及配套服务如在维护和管理上出现资金短缺问题，就可能形成新的贫民居住区。
（四）发挥政府作用，保障居民利益
在改造中，政府、开发商、村集体等改造主体都发挥着重要作用。因此，需要明确各自的责任。对于政府来说，需要加强政府在改造中的领导引导、协调和监督作用，积极牵动城中村改造，向着有利于城市整体功能的改变、有利于城市景观的改善。有利于保障村民和投资者双方利益的方向和发展，保证棚户区改造在国家法律和城市规划的严格要求下进行。改造最大的难题是利益冲突的问题，在这个过程中，政府拥有制度安排的最终决定权。政府的科学民主决策、政治智慧和发展远见显得非常重要。
（五）引入社会评价制度，保障村民的知情权和参与权
利益问题是城中村改造一大难题。棚户区改造涉及的法律范围广，涵盖行政法、民法等领域，但其“行政属性”更强，需要政府充分发挥行政效能，采取合理合法的措施，真正取信于民，在棚户区改造中驾驭全局，办成政府的“德政工程”。
棚户区改造的各个环节“阳光作业”，真正把好事办好。改造的前期准备阶段，要充分调查论证，听取被拆迁人的建议，让被拆迁人选出自己的代表，必要时可举行听证，使政府（拆迁人）和被拆迁人达成认识上的基本统一，这样就会形成被拆迁人内部之间的相互宣传，使被拆迁人产生确信，从行动上形成统一，有利于后期工作的顺利开展。
（六）加强宣传引导，实行民情恳谈制度
1.观念创新。澄江县原来的旧城区拆迁改造是由开发商为主导的以营利为目的进行拆迁改造。如今的拆迁改造，则是政府主导加市场化运作的模式，即由县土地储备中心对土地进行收购、整理、储备、然后以招、拍、挂等形式进入市场。
2.宣传舆论到位。澄江坚持把宣传工作贯穿于拆迁整治工作的始终，把被拆迁群众的思想工作做实、做细。每开一个新片区，澄江都积极争取省、市支持，市级报纸、政府网站等主要媒体高度配合，头版头条宣传，明确舆论导向，营造宣传氛围，引导动员全社会关心、参与、支持拆迁。同时，积极引导群众正确认识和掌握拆迁安置的有关政策，理性对待拆迁安置中的矛盾和问题，把疏导工作做在前，赢得了群众的信任和支持。
3.实行民情恳谈制度。实行拆迁群众参与小组恳谈讨论会的办法，让群众自主评判拆迁的必要性，充分表达对拆迁的顾虑，积极探讨拆迁补偿的有关办法，拆迁工作组认真接受群众的质询，及时根据群众的意见调整策略。
棚户区改造一方面是民生工程，另一方面是彻底的旧城改造、是文化历史保留与创新、使老百姓幸福指数得到更大的提升。
从目前来看，把城中村改造成为经济繁荣、环境优美、政治民主、生活富裕的和谐城市新社区，是城市化推进中的一个重大课题。“城中村”改造，一是有利于拓展城市空间，优化资源配置；二是有利于改变城市面貌，提升城市品位；三是有利于改善生活环境，提高居民素质。
澄江县财政局 绩效管理科供稿
2017年1月3日
