澄江县棚户区改造中存在的问题及解决思路
在澄江县城市化快速发展过程中，“城市二元结构”的日益强化，会导致严重的城市贫困问题，加大城市管理的难度，并造成城市化进程的不稳定。为此，应从城市和农村两个维度加以考虑，积极推动土地制度改革，加强城乡统一社会保障体系建设，加强农村基础教育和职业培训，建立以社会保障制度为核心的征地补偿机制，逐步消除“城市二元结构”。在此基础上，针对发现的新问题，提出了在城中村改造中实行分类指导、发挥改造各方作用、建立有效的参与机制、引入社会评价制度的解决思路和政策建议。
一、澄江县县城内部城中村发展概况
要着力破解城市内部二元结构难题，走可持续发展的新型城镇化道路。虽是针对资源型城市转型而言，其实也是整个澄江城市发展需要面对的一大现实问题。
近年来我县城市化水平发展很快，已进入到新的时期。与此同时，一些城市的城中村问题也越来越突出。一方面，各项设施逐步完善，人均收入水平明显提升；另一方面，仍然存在很多的低收入者，他们的生活条件、薪酬福利远远不如城市平均水平。他们两者之间生存状况存在着巨大差距，繁华的城市中心区与简陋的城乡接合部并存，在城市内部形成鲜明的反差，应该引起足够的重视。
认识到这个问题的严峻性，更重要的是要有相应的措施，如何更好的进行棚户区改造来改善人民的生活环境，提高人们的生活水平，是我县发展的当务之急，更是城市发展根本目标之所在。
二、澄江县社会发展现状及城市棚户区改造项目基本情况
（一）概述
澄江县地处云南中部，总面积773平方公里，位于北纬24°29′～24°55′，东经102°47′～103°04′之间，南北最长47.5 km，东西最宽26 km。东沿南盘江与宜良交界；南与江川、华宁为邻；西与晋宁接壤；北含阳宗海与呈贡、宜良毗连, 全县国土面积641.6km2。全县辖两个街道办事处三个镇一个托管区，51个村居民委员会，462个村（居）民小组，常住人口21.2万人(含托管区3.88万人)。2016年末，全县实现生产总值80.01亿元，按可比价格计算，比上年增长12.0%。其中，第一产业增加值10.7亿元，增长6.6%；第二产业增加值25.56亿元，增长12.5%；第三产业增加值43.75亿元，增长13.0%。
全年居民消费价格总水平比上年上涨1.1%。八大类商品及服务项目价格呈现出“七升一降”的格局。其中，食品烟酒及用品价格上涨2.9%，仍是拉动价格总水平上涨的最主要因素。
全年地方财政收入184，305万元，增长8.4%，一般公共预算收入完成73，267万元，增长24.9%。全年税收收入44，618万元，增长20.2%。其中，增值税11，053万元，增长149.7%；营业税9，990万元，减少38%；企业所得税1，394万元，减少17.5%；个人所得税427万元，增长16.7%。全年地方财政支出184，305万元，增长8.4%，一般公共预算支出141，309万元，增长11.4%。其中，城乡社区事务支出3，377万元，减少40.1%；医疗卫生支出15，835万元，增长17.6%；科学技术支出2，238万元，增长200%；农林水事务支出20，801万元，增长37.9%；教育支出29，728万元，增长2.2%。
（二）澄江县“城中村”现状分析
澄江县“城中村”改造，有利于拓展城市空间，优化资源配置。县城内已没有可开发的完整地块。伴随着城市外延式扩张的深入，内涵式城市化被提到议事日程，尤其是像澄江这样的老城区，对人居环境及人口素质水平较低的“城中村”改造，提升土地价值，置换土地功能，是构建“文明城市”和“卫生城市”的重要手段。“城中村”是自发形成的，生命力极强，却存在着诸多问题。
（三）澄江县棚户区改造项目基本情况
2014年以来，涉及棚户区改造项目9个，6667套（户），其中：抚仙湖北岸一期棚户区改造项目1202套（户），立昌社区棚户区改造项目1期480套（户），立昌社区棚户区改造项目2期项目730套（户），小西城棚户区改造项目920套（户），廖官营棚户区改造项目737套（户），小窑片区城中村棚户区改造项目126套（户），标件厂棚户区改造项目25套（户），揽秀社区棚户区改造项目2套（户），广龙棚户区改造项目2455套（户）。
1．抚仙湖北岸一期棚户区改造项目1202套（户）。性质为房地产开发企业市场化运作棚户区改造异地安置项目，县政府负责监督项目实施，由玉溪市抚仙湖保护投资开发有限公司负责开发建设。项目位于县城新规划的市政道路竹园路以西，人民西路以北，凤翔路以南，云珠小区以东；占地面积78.12亩，总建筑面积295802.09�，其中地上建筑面积221902.09�，地下建筑面积73900�，机动车停车位1712个，非机动车停车位2219个，建筑密度27.52%，容积率4.26，绿地率35.30%；计划总投资9.85亿元。
2．立昌社区棚户区改造项目1期480套（户）、2期730套（户）。性质为房地产开发企业市场化运作棚户区改造异地安置项目，县政府只负责监督项目实施。项目的责任主体为澄江益邦投资有限公司，该项目改造模式为“先建后拆”，公司尚未与棚户区群众签订拆迁补偿安置协议，棚户区房屋也未拆除，待安置房竣工交付后才签订协议实施拆迁。计划总投资49290万元；1期项目用地位于澄江县龙街街道立昌村后面，澄川路以上（庄子小坟），用地面积约166亩，建设总套数1128套，总建筑面积168077.7平方米，地上建筑面积132667.7平方米，地下建筑面积35410.0平方米（含人防2654平方米），机动车位933个，非机动车位2650个；2期项目用地位于澄江县龙街街道立昌村片区，澄川路以上（大碑），用地面积约105.2亩，建设总套数936套，总建筑面积127481.6平方米，地上建筑面积99130.6平方米，地下建筑面积28351平方米（含人防1983平方米），机动车位694个，非机动车位1983个 。
3．小西城棚户区改造项目920套（户）（含拟由政府统一购置房源的30户）。
为县人民政府组织实施的城市棚户区改造，建设资金来源为省城乡投按照“统一授信、统一贷款”的国开行贷款。项目用地面积161.72亩，安置房用地面积52亩，拆迁413户1371人；项目东临澄波花园，南临振南路，西临小西综合市场，北依澄波路，项目由北到南的环城西路一分为二公东西两个地块，总建筑面积141147.03�；项目总投资8.53亿元，共争取到国家开发银行贷款8.38亿元。
4．廖官营棚户区改造项目737套（户）（含拟由政府统一购置房源的107户）。
为县人民政府组织实施的城市棚户区改造，建设资金来源仍为省城乡投按照“统一授信、统一贷款”的国开行贷款。项目用地面积71亩，安置房用地面积38亩，拆迁280户1216人；项目东临仙湖路，南临人民路，西临竹园路，北依化石广场；总建筑面积106052.83�；项目总投资6.05亿元，共争取到国家开发银行贷款5.28亿元。
5．小窑片区城中村棚户区改造项目 126套（户）。性质为房地产开发企业市场化运作城中村改造原址安置项目，县政府只负责监督项目实施。项目投资主体为澄江恺达房地产开发有限责任公司。项目位于澄江县城以西城市规划区范围内，竹园路以东，一中公路以南，碧湖园以北区域。小窑片区城中村改造项目占地面积23.5亩，用地面积约23.2亩，套数565套，总建筑面积101323.35平方米，绿化率30%，建筑密度33%，建筑容积率5.0，停车位468个。
6．标件厂棚户区改造项目25套（户）。性质为房地产开发企业市场化运作改造原址安置项目，县政府只负责监督项目实施。项目投资主体为澄江中林地产有限公司。项目位于澄江县环城北路19号，用地面积约3110.11 m2，总建筑面积约为18712.13 m2，住宅面积约为12437.04 m2，商铺面积2170.29 m2，总户数为98户，（其中90 m2以下36户，90 m2以上62户）停车位60个；计划总投资4581万元。
7．揽秀社区棚户区改造项目2套（户）（集体户）。性质为房地产开发企业市场化运作城中村改造原址安置项目，县政府只负责监督项目实施。项目投资主体为玉溪佑宇上置房地产开发有限公司。项目位于澄江县县城内，仙湖路以东，环城南路以南，振兴路以西，澄波路以北；建设用地面积7375.5�，建设套数252套，总建筑面积45368.62�，其中地上建筑面积40216.86�，地下建筑面积5151.76�，容积率4.98，建筑密度44.1%，绿地率25.03%，停车位220个；计划总投资17847万元。
8．广龙片区棚户区改造项目。城市规划区总用地2345.29 亩，其中棚户区占地673.58亩，改造范围东至广南营1组万海社区交界处，西至红山咀13组与尖山社区交界处，南至抚仙湖法定水位线，北至环湖路外侧100米范围内（最终以甲方实际勘测定界为准），共需拆迁2455户，货币补偿2455户，总拆迁面积361979.33 平方米，总拆迁人口数6005人，计划投资16.62亿元。
三、澄江县棚户区改造存在的问题
（一）被拆迁人与政府之间的矛盾
被拆迁人对政府的拆迁工程不理解，认为政府是为开发商服务的，开发商拿政府的“民心工程”做“挡箭牌”。对于被拆迁人的这种不理解情绪，社会和谐安定面临严峻挑战。
（二）被拆迁人对拆迁的片面认识
被拆迁人往往拿出法律体系中的一部或对自己有利的，一点盖全，过分强调权利，而忽视自己的义务，即被拆迁人只拿《中华人民共和国物权法》说话，形成对立情绪。其实政府和被拆迁人的权利义务是统一的，目标是完全一致的。作为政府，应该加大棚户区改造的相关法律法规的宣传力度，不厚此薄彼。
（三）政府与开发商之间的关系“混同”
政府和开发商关系“混同”，拆迁人和开发商是两个法律主体。实践中，政府和开发商关系往往模糊不清，造成被拆迁人误解，开发商的一些不当行为让政府来“买单”，让政府背黑锅。在棚户区改造的工作人员，辛辛苦苦，却落下骂名，我们政府要规范各环节的权利义务，明确责任，避免误会，影响工程的顺利进行。
（四）拆迁方式方法存在的问题
开发商过早介入，形成“越位”，在利益的“博弈”中，被拆迁人感觉到“势单力薄”，形成对立情绪。棚户区改造中涉及的被拆迁人情况复杂多样，有集体的、个人的、建筑有违章的、临建的等等，拆迁方案不可能搞“一刀切”，要原则性和灵活性相统一，比如：“温情拆迁”可以借鉴。
（五）对落实拆迁政策的问题
构筑棚户区改造“全面质量控制”体系，政府从质量、安全、成本、利润及和谐指数进行目标控制、监管，制定相关的评估办法，堵塞漏洞，真正把政府的棚户区改造政策落到实处。
（六）土地政策难以落实到位。目前已实施改造的棚户区项目大部分采取市场化的运作方式，按照《土地管理法》等法律法规，用于商品房开发和其他经营性设施用地都应通过招标拍卖挂牌的方式取得。在棚户区改造初期，一些地方为了调动开发企业的积极性，对棚户区改造项目中的全部建设用地实行划拨供地，这一规定与《土地法》中有关划拨用地的规定明显不符。2009年，住建部等3部委印发了《关于推进城市和县有工矿棚户区改造工作的指导意见》，明确规定“棚户区配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地”。但这一规定在执行过程中会产生问题，招标拍卖挂牌出让的土地必须是“净地”，而采取市场化运作的棚户区改造项目，都是在开发企业先期投入资金进行拆迁之后才能成为“净地”，为了保障开发企业的利益，地方政府虽然会按照规定进行招标拍卖挂牌，但也会采取一定的措施，确保开发企业能顺利拿地，结果使规定流于形式。此外，有些城市为了进一步调动开发企业的积极性，还采取各种方式违规将土地出让收益返还给开发企业。
（七）棚户区界定不清晰，政策利用扩大化。 建设使用年限久、环境卫生脏乱差、基础设施配套不齐全等成为棚户区的代名词，是棚户区的主要特征，但到底什么样的区域能界定为棚户区，却缺乏一个统一的衡量标准。从一些城市已经实施的棚户区改造项目来看，改造户数从几十户到几百户不等，有的改造项目绝大部分是破旧工厂，有的项目甚至包括有农田。由于界定不清晰，棚户区政策利用有扩大化的趋势，凡是区域内有低矮平房，都可以套用棚户区改造政策，加之最近几年房地产市场的升温，更加剧了这一趋势。
2010年以来，国家将棚户区改造纳入保障性安居工程年度考核后，棚户区呈现“泛滥”趋势。2010年以前，各地都集中开展了棚户区改造，相对集中的棚户区基本都已改造完毕，但从近几年公布的保障性安居工程完成情况来看，棚户区改造仍占保障性安居工程总量的40%左右，个别甚至高达60%以上，是真正的棚户区还是享受棚户区政策的其它项目？对地方政府来说，棚户区改造相对于廉租房、公租房等其它保障性安居工程，既能解决土地问题，资金投入也相对较少，而且还能将其纳入保障性安居工程考核，何乐而不为。因此，一些地方将只要有平房拆迁的项目都执行了棚户区改造优惠政策，并且抵顶了棚户区改造任务。
（八）政策不连续、补助标准不统一。一是同一类项目不同时期补助标准不一致。2010年之前，中央对城市棚户区改造没有补助，而2010年之后补助标准逐年提高，一定程度上造成对以前年度改造规模大、地方财政投入较多的省市不公平。二是同一类项目划分为不同的项目来实施，造成补助标准不一致。如有的中央下放地方煤矿棚户区改造，一部分在采煤沉陷区危险程度较高的棚户区，结合国家煤矿沉陷区治理进行改造安置，另外一部分单独作为煤矿棚户区改造安置，国家对前者的补助力度要高于后者。对棚户区居民来说，直接体现在个人出资不一致。三是同一类项目由不同部门组织实施，补助标准不一致。如林区棚户区和垦区危房改造，在实施过程中均是采取按户补助的方式，但其补助标准存在差异。政策不连续、补助标准不统一，一定程度上会影响地方政府的积极性，尤其是财政较为困难的地区，容易产生观望、等待等想法。
（九）缺乏正面舆论导向，实施改造难度加大。 实施棚户区改造能有效解决低收入人群的住房困难，也能改善城市面貌提高城市品位，可谓一举多得。按照常理棚户区居民和政府都应该积极参与和支持。但实际情况是，拆迁难成为越来越普遍的问题，由此而产生的暴力拆迁也屡见不鲜。究其原因不外乎有两种可能：一是补偿标准低，老百姓利益受到侵害；二是拆迁户要价过高，要求得不到满足。从各地出台的棚户区改造政策来看，地方政府普遍考虑了棚户区居民的实际情况，按照补偿方案都能得到实惠，如大多数地方都有最低保障户型面积要求，已经实施改造的棚户区居民中反映利益受到侵害的毕竟是极少数，因此，目前改造难度大的主要原因还是拆迁户要价过高。之所以要价过高，也存在两种可能：一是老百姓实施改造的意愿不强烈，其本身拥有除棚户区之外的住房，不属于住房困难家庭，能多要就多要；二是通过漫天要价而达到一夜暴富的目的，现实情况是越坚持、越敢要，得到的也越多。上述两种情况都是缺乏正确的舆论导向，有些地方政府为了息事宁人，往往对这类人群区别对待，给予额外的好处，这样反而造成所谓的“钉子户”越来越多。
四、棚户区改造的解决思路
（一）发挥政府作用，保障居民利益
在改造中，政府、开发商、村集体等改造主体都发挥着重要作用。因此，需要明确各自的责任。对于政府来说，需要加强政府在改造中的领导引导、协调和监督作用，积极牵动城中村改造，向着有利于城市整体功能的改变、有利于城市景观的改善。有利于保障村民和投资者双方利益的方向和发展，保证棚户区改造在国家法律和城市规划的严格要求下进行。改造最大的难题是利益冲突的问题，在这个过程中，政府拥有制度安排的最终决定权。政府的科学民主决策、政治智慧和发展远见显得非常重要。
（二）引入社会评价制度，保障村民的知情权和参与权
利益问题是城中村改造一大难题。棚户区改造涉及的法律范围广，涵盖行政法、民法等领域，但其“行政属性”更强，需要政府充分发挥行政效能，采取合理合法的措施，真正取信于民，在棚户区改造中驾驭全局，办成政府的“德政工程”。
棚户区改造的各个环节“阳光作业”，真正把好事办好。改造的前期准备阶段，要充分调查论证，听取被拆迁人的建议，让被拆迁人选出自己的代表，必要时可举行听证，使政府（拆迁人）和被拆迁人达成认识上的基本统一，这样就会形成被拆迁人内部之间的相互宣传，使被拆迁人产生确信，从行动上形成统一，有利于后期工作的顺利开展。
（三）加强宣传引导，实行民情恳谈制度
1.观念创新。澄江县原来的旧城区拆迁改造是由开发商为主导的以营利为目的进行拆迁改造。如今的拆迁改造，则是政府主导加市场化运作的模式，即由县土地储备中心对土地进行收购、整理、储备、然后以招、拍、挂等形式进入市场。
2.宣传舆论到位。澄江坚持把宣传工作贯穿于拆迁整治工作的始终，把被拆迁群众的思想工作做实、做细。每开一个新片区，澄江都积极争取省、市支持，市级报纸、政府网站等主要媒体高度配合，头版头条宣传，明确舆论导向，营造宣传氛围，引导动员全社会关心、参与、支持拆迁。同时，积极引导群众正确认识和掌握拆迁安置的有关政策，理性对待拆迁安置中的矛盾和问题，把疏导工作做在前，赢得了群众的信任和支持。
3.实行民情恳谈制度。实行拆迁群众参与小组恳谈讨论会的办法，让群众自主评判拆迁的必要性，充分表达对拆迁的顾虑，积极探讨拆迁补偿的有关办法，拆迁工作组认真接受群众的质询，及时根据群众的意见调整策略。
（四）是国家进一步明确各类棚户区改造的范围，各地根据实际情况出台棚户区界定标准，同时根据标准对尚未实施改造的棚户区进行摸底调查，按照居住条件和改造难度制定棚户区改造的规划和年度计划，集中进行改造，避免出现年年改、越改越多的情况。
（五）是进一步研究棚户区改造在住房保障体系中的定位，棚户区改造主要采取市场化运作，更多的是一种市场行为，是一项短期行为，而且棚户区改造解决的不一定都是低收入住房困难家庭，能否应作为住房保障体系的重要内容，应进一步研究，在适当时间退出保障体系。
（六）是加强建后管理，避免改造后的棚户区演变成“贫民窟”。实施棚户区改造虽然解决了住房问题，但如何实现居民住得好、住的稳，仍需要进一步研究解决。棚户区居民多从事低收入工作，在新建小区缴纳的物业费非常少，基础设施及配套服务如在维护和管理上出现资金短缺问题，就可能形成新的贫民居住区。
五、总结
总之，从目前来看，把城中村改造成为经济繁荣、环境优美、政治民主、生活富裕的和谐城市新社区，是城市化推进中的一个重大课题。“城中村”改造，一是有利于拓展城市空间，优化资源配置；二是有利于改变城市面貌，提升城市品位；三是有利于改善生活环境，提高居民素质。
改造城中村，在一定程度上解决澄江县住房压力的同时，还为提高城中村原住民自身及其后代素质作出贡献。改造城中村的道路必然是艰难的，其中必然会遇到很多利益的冲突，规划的不全面，但是目前的澄江是处在经济发展的风口浪尖上，对城中村进行改造就是给发展带来了更大的空间，给人民更大的幸福。
城市属于每一个市民，城市需要每一个市民共建共享。破解内部二元结构难题，是目前不少城市发展需要解决的当务之急。让全体居民享受到现代城市的发达、便利，生活得更好、更舒心，更是城市发展根本目标之所在。
澄江县财政局 绩效科供稿
电话：6685296
2017年3月2日
