党的十八大以来，党中央高度重视防范化解金融风险，高度关注地方政府债务问题，党的十九大把打好防范化解重大风险列为三大攻坚战之首。习近平总书记多次就防范化解金融风险发表重要讲话、作出重要指示，强调防范化解金融风险，事关国家安全、发展大局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口，强调各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量。我们要切实提高政治站位，强化风险意识，坚决打好防范化解政府债务风险攻坚战。 一、地方政府债务风险的现状 目前，我国地方政府性债务大致分为两类，一是政府债务，即以债券形式或存量债务存在的，纳入预算体系实行限额管理的地方政府债务，被称为显性债务；二是在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，被称为隐性债务。 2015年以来，随着新修订的《预算法》的实施，地方政府举债融资只能通过发行政府债券这一种形式。同时，地方政府以各种渠道或各种形式进行的非债券类举债融资，则受到法律的严格约束和监管部门的严肃查处。 （一）显性债务完全可控 一是从负债率来看。负债率，即年末债务余额与当年GDP的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标，另一方面也可以反映每一单位政府债务产生的GDP的多少。国际上通常以60%作为政府债务风险控制标准参考值。2018年中国地方政府债务规模为18.39万亿元，加上中央政府债务余额14.96万亿元，与当年GDP之比为37%，与60%财政风险警戒线相比，还相差甚远。 二是从债务率来看。债务率，即年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标，IMF确定的债务率控制标准参考值为90%-150%，即要使政府财政可持续，此指标最好控制在90%范围内，最多不能超过150%。2018年末，中国地方政府债务与地方政府可用财力之比为77%，显然，也在可控水平上。 总之，无论从负债率还是从债务率来看，就显性债务来说，当前我国地方政府债务完全处于可控状态。 （二）隐性债务风险较大 2015年以来，随着中央对地方政府直接债务风险的防控、化解，直接债务风险得到了控制，但是地方政府通过PPP或购买服务等方式变相融资的行为屡禁不止，主要表现为：以发行地方政府债券外的方式举借债务、地方政府违规为其他企事业单位担保、将公益性资产作为资本注入融资平台公司、违规设立投资基金、违规进行政府购买服务、违规推进PPP项目、违规使用置换债券资金、人为调节政府性债务结构、通过建设-移交（BT）方式举债。 目前我国隐性债务风险特点主要表现为：一是隐性债务规模大，隐性债务风险高；二是隐性债务风险地域分布表现为县级风险要大于省级风险；三是隐性债务流动性风险大，由于隐性债务形成的资产现金流产生能力弱，变现能力不强，易出现流动性风险。 二、地方政府债务风险形成的原因 新《预算法》颁布实施及国务院出台系列文件后，我国地方政府转变债务管理制度框架已基本形成，2017年财政部下发了关于债务限额与分配管理、规模融资行为、预算管理、风险评估、应急处置以及监督问责等一系列相关文件，但部分地方政府仍存在违法违规举债担保、伪PPP项目、政府购买服务、产生隐性债务等现象。地方政府债务风险形成的原因主要有以下几点： （一）政府间财权与事权不匹配，地方财政收支压力大。随着人口的增加、公共服务范围的扩大，使财政支出呈现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长；另一方面，地方政府支出范围不断扩大，上级政府对义务教育、基础设施建设、环境保护等基本事权的下移，使地方政府支出基数和支出刚性增大，从而产生了政府间财权、事权关系的不对称。为实现地区经济的持续健康发展，保障和改善民生，为促进地方工业、制造业、旅游业的发展，地方政府支出大幅增长，大力进行市政及交通基础设施建设，加大对环境污染的治理力度，加大财政对教育、养老、医疗的投入，造成了政府的财政压力，间接引发了债务风险。地方财力较为薄弱，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需要量呈跳跃性增长，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐，形成了财政收支缺口，就增加了政府举债的行为，形成了政府债务压力。 （二）地方政府投融资机制不健全。我国以公共财政为导向，经历了部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等改革，但整体仍未脱离分税制框架。一是目前的预算编制需进一步实现科学化和精细化。政府公开的预算决算信息反映的会计事项并不全面，未能完全体现政府的运行数据和财务状况，地方政府债务的使用项目和偿债来源等未能进行有效对比，进而不能保证还债来源和偿债来源有明确的对应关系，一定程度影响了财政资金的使用效率。二是地方政府融资渠道需进一步拓宽。经过近几年的置换，地方政府债券已经成为地方政府债务的主要构成形式，虽然目前我国地方政府的债券已实现在银行间、上交所、深交所、上海自贸区等发行，但交易型投资者持有比例仍相对较低，投资人结构以商业银行为主。 （三）地方政府债务监督机制不完善。地方政府债务风险的形成，一定程度上与地方政府投融资管理的法律监督机制滞后有着直接的关系。一方面，目前地方政府监管机构对相关债务未进行有效的监管，举债的决策主体、偿债主体及投资主体的责任缺乏法律认定依据，举债规模尚未受到严格的限制，部分地方政府未以本地区经济发展基础作为确定最优的债务规模的前提条件，一旦过度举债，导致地方政府债务风险加大；另一方面，地方政府在投融资过程中，由政府承担主导地位，缺少社会公众的监督，降低了地方政府项目的安全性和效率性。 三、防范和化解债务风险的建议 （一）完善中央和地方事权和财权的划分，实现财权和事权的统一。扩大地方政府的税种选择权和税率调整权，规范和完善转移支付制度，充分发挥转移支付在防范和化解政府债务中的重要作用。 （二）积极稳妥化解存量，严格控制新增债务。要在全面核实甄别债务底数的基础上，要严格落实化债方案，明确偿债办法，按照“谁举债、谁偿还”的原则和“一债一策”的要求，对不同类别、不同期限的债务制定偿债计划，落实还款资金来源，采取差异化办法，分别进行化解。及时跟踪各地隐性债务整改化解情况，督促各地通过调整年度预算安排、安排超收收入、盘活存量资金、压减项目建设等，积极稳妥化解隐性债务，确保2018年和以后违规举债零增长。管好新增债务是实现债务持续有序良性运行的关键。落实计划决策、审批决策、项目调整决策等工作程序，严格落实“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的职责，严审项目、严核资金、严控成本、严控风险，保证投融资工作有序安全运行，提高政府投资效益和项目管理水平。要加强举债项目的论证，优先安排地方急需、经济社会效益好的项目，把有限的资金用到刀刃上。凡必须由融资平台公司承担的公益项目，必须制定项目平衡方案，确保项目自身收益覆盖成本，严防新的政府隐性债务发生。 （三）严格债券资金管理使用。加大财政约束力度，合理确定地方政府债务限额，依法一律采取发行政府债券的方式规范举借，加强地方政府专项债务资金和项目管理，保障地方合法合理融资需求，债券资金重点支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施建设、生态环保、棚户区改造等项目建设。 （四）清理规范融资平台。严格按要求推进融资平台公司改革转型，撤销“空壳类”、整合“相近类”、转型“实体类”，对平台公司的资产负债率和重大融资行为加强监管。进一步规范融资平台举债行为和经营行为，严格区分政府性债务与融资平台债务，不得通过融资平台变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止平台公司违规担保、投机牟利，督促平台公司严格管控金融衍生品等风险较大的业务。要进一步规范和明晰平台公司与地方政府、银行之间的关系，通过财政注资、划拨资产等各种方式充实资本金，从而提高平台公司的融资能力。要注实融资平台公司资本，尝试引进民间投资，促进平台公司投资主体多元化，并积极探索发挥融资平台多元化融资的功能，提升平台公司的经营能力和抗风险能力，确保融资平台可持续发展。 （五）切实加强债务管控。要将政府债务分类纳入预算管理，并建立债务管理工作考评制度，对县区政府和市直有关单位债务管理机构和制度的建立、债务管理目标和责任落实、债务信息统计、偿债机制建设以及债务规模控制等情况进行综合考评，并纳入绩效考核。要探索建立债务信息公开制度，自觉接受人大和社会监督，督促更科学、有效地运用债务资金。要健全政府性债务风险应急处置预案，建立健全政府性债务风险评估机制、风险预警机制、统计监测机制，保证地方政府性债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，确保将债务风险降低到安全程度。 （六）加强监督问责追责。严格落实政府债务追责问责机制，任何地方、部门和单位均不得违规以任何方式举借债务，加强财政监督检查，坚持谁举债谁负责，要建立健全违规举债责任追究制度，并把债务“借用管还”情况纳入领导干部经济责任审计内容。对违反规定发生举债的，要严格追究相关责任人责任，严格落实地方政府属地管理责任，做到终生问责，倒查责任。 澄江县财政局债务股 冯金芸供稿 联系电话：6685296 2019年11月1日 |
