澄江县共有国有及国有控股企业18户（不含PPP公司），其中国有全资13户，国有控股5户，近年来，持续正常经营为15户。县属国有企业，自组建成立以来充分发挥了各自功能优势，为推动澄江县域经济社会发展、保障和改善民生、增强县域经济综合实力作出了重大贡献，圆满完成了我县城市基础设施、保障性安居工程、生态环保、文化旅游资源开发、交通、教育等领域的投融资及建设管理任务，截至2018年12月31日，县级15户国有企业资产总额180643.38万元，负债总额122616.76万元，负债比上年增加25214.44万元，增长25.89%，（资产负债率达67.88%），其中流动负债87327.07万元，主要是其他应付款76340.43万元；非流动负债35289.69万元，主要是长期借款34901.25万元，资产负债率持续攀升，地方国有企业债务风险亟待关注。

一、到期需消化到期债务量大，企业风险高

我县国有企业因政企不分导致管理体制不顺、市场化运作程度不高、资源配置不足、资产质量不高、融资结构不合理等因素影响，加之县属国有企业经营人才溃泛、承担的公益性项目多，导致国有企业存在动能不足、效率不高，形成了到期需消化到期债务量大，企业风险高的特点，截至2018年12月31日，国有企业对外借款余额42761.81万元，其中长期借款余额34901.25万元，短期借款余额7860.56万元。

二、管理制度建设滞后，资产保值增值风险大

澄江县国有企业数量虽然众多，但大部分企业因政府决策、人员数量、综合水平等多方原因未建立完善的内部控制制度，没有健全党组、股东会、董事会、监事会、经理层、职工代表大会等科学的制度体系，公司日常运营仅仅延续公司的法定形式及成立时所承担的工作任务，具体问题表现如下：

1.股东及股东会无法履行相应职责。股东及股东会是公司的权力机构，但目前国有企业的出资人不统一，大多为各行政事业单位，因工作性质的不同，各行政事业单位虽为公司股东，但都缺乏企业管理的经验，对公司日常经营、重大事项及须由股东决定的事项无法提出科学的建议并做出有效的股东决定，没有明确界定董事会、监事会、经理层及相关内部管理机构的职责权限，导致公司缺乏科学有效的适应市场发展的运作模式。

2.董事会建设流于形式，监事会形同虚设。董事会是公司的决策机构，对股东及股东会负责，执行股东及股东会的决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责，这就要求董事会要具备独立的决策资格，对董事会成员的综合水平有较高的要求。但就澄江县国有企业现状而言，大部分企业董事会的组建仅仅是为了应付工商登记的需要，因人员数量的原因，有的公司刨除董事会及监事会成员外无普通职工，有的人员兼任多家公司的董事、监事，甚至有的企业因劳动合同的问题，法人、董事、监事都由劳务派遣人员担任。因县级国资委成立较晚，缺乏一套系统科学的国有企业管理体系，有的企业因出资人及行业管理部门的差异而处于多头管理的环境中，行政决策干预过多，有悖公司由下而上的决策程序，董事会决策成了完成公司法及公司管理相关要求的产物，丧失了其应有的功能。监事会是公司的监督机构，依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督，负责检查企业财务、监督企业重大决策和关键环节以及董事会、经理层履职情况。可以说监事会是为董事会及经理层而生，但因目前董事会及经理层无实际的决策权，公司的运作轨迹基本是为完成县委县政府及相关主管部门的工作要求，且监事会成员综合素质有限，无法形成有效的监督。

3.缺乏科学合理的内部管理制度。因缺乏统一的国有企业管理机构，各国有企业的运作仅仅是为了在各行业主管部门的监督下完成县委县政府交办的具体任务，没有长远、科学的发展规划，企业内部没有健全的人力资源、财务管理、资产管理、薪酬管理等内部控制制度，人员岗位不明、职责不清，缺乏科学合理的绩效考核体系，吃大锅饭的现象屡见不鲜，极大挫伤了企业干部职工干事创业的积极性。

4.资产管理混乱，保值增值风险突出。就目前澄江县国有企业而言，大部分国有企业拥有的资产都是成立之初县委县政府所拨付的流动资金、下属企业股权、公益性项目资产等，因专业人员短缺，无法进行有效的市场运作与监督管理，特别是国有企业跟社会合作方成立的由社会合作方控股的合资公司连年处于亏损状态，因股权问题无法对合资公司的日常运作进行最终决策，短期内存在国有资产流失的风险。即使部分企业拥有一定的固定资产，但因所有权跟经营权的分离，固定资产产生的收益无法计入公司，导致公司每年大额的管理与折旧亏损，又因中组发〔2013〕18号文件规定，公务员不得在企业兼职（任职），我县各国有公司大部分公司董事长、总经理是通过公开招聘的方式向社会招聘的企业编制人员，导致在国有资产的安全及保值增值方面存在较大的制约和隐患。

三、风险防控措施不完善资产流失风险大

我县各国有企业基本由行业主管部门代管，政企不分，公司治理不完善、组织架构不健全，人才缺乏，导致企业市场化程度不高，对对外投资，借款、担保市场化运作程度不高；大部分企业对对外投资、借款和担保可能带来的风险认识不足，重视不够，风险防控措施不完善甚至缺乏，企业内部风险防控机制缺失。县国资委今年2月刚刚挂牌成立，人员不足，国资监管配套政策（如国有企业投融资管理办法等）尚未出台，未形成完备的履职程序，国资监管部门外部监管风险防范机制不健全。以企业对外担保为例，我县国有企业之间的互相担保，一方面担保手续简易，没有按《公司法》《担保法》规定履行董监事会、股东大会职责，没有担保费收入或收费较低，没有反担保安全措施。一旦出现诉讼纠纷或强行被收贷，互保企业必然面临债务风险。另一方面国有企业管理者对担保风险的认识不够，过分依赖于政府，缺少企业法人治理意识，企业内部管理制度不健全，担保审批流程和制度形同虚设或根本就没有，执行力就更不严格。使企业对担保审批不重视，担保发生的后续跟踪管理更是缺乏有效措施。

四、企业融资难度大政府融资信用风险高。

随着国家《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等政策的出台，各地平台公司利用政府信用作为贷款要件进行融资的各种渠道被终止，企业融资难、融资贵的问题日益突出，金融机构的信贷产品对公司主体的要求越来越严格。我县国有企业的发展因起步较晚，观念滞后，公司治理不健全，数量众多但缺乏质量，资产规模小且分散持有，企业经营过程不规范等原因造成企业自身缺乏造血能力，抗风险能力弱，导致金融机构很难评估企业的经营风险，缺乏放贷信心。同时因历史遗留问题太多且复杂程度较高，导致本次国有企业改革举步维艰，短期内很难完成国企改革，无法打造一家具备自身造血功能的AA及以上资质的融资主体，可能会丧失目前主流的发行企业债券进行融资的政策机遇。随着县域经济的高速发展，“三保”压力骤增，收支矛盾加大，同时各大建设项目进入投资高峰期，各平台公司及政府相关融资项目进入还本付息高峰期，财政支出责任加剧，加大了政府保信用的压力，提高了政府信用融资风险。

对此建议：

一是加快国有企业改革力度。按照《云南省深化国有企业改革三年行动方案（2018-2020年）》及《玉溪市深化国有企业改革行动实施方案》的要求，尽快研究出台《澄江县深化国有企业改革行动实施方案》，以改革现有分散的投融资经营管理体制，按照“管理权不变，使用权不变，所有权划转”的原则，整合县级国有资产，按国有资产的功能、属性及效益性等标准区分，建立资源—资产—资本合理通畅的流动通道，理顺国资监管体制，建立以管资本为主的国有资产管理体制机制，进一步优化国有资本布局结构，不断做强做优做大国有资本，实现国有资本保值增值。

二是健全完善国有企业监管制度，确保国有资产保值增值。一是在《公司法》等法律法规框架内，帮助、督促国有企业健全完善公司内部经营机制，建立完善公司治理架构，建立现代企业管理制度，建立市场化选人用人机制，实现市场化选聘、契约化管理、制度化退出机制，提高公司管理层的管理水平。二是强化对企业重点领域、重点区域、重点项目的即时监督，突出全程跟进、即时监督、及时预警，建立跟踪报告和提醒函制度，及时解决问题和有效控制风险。三是强化对企业整体经营情况进行跟踪问效以及国有企业资产保值增值绩效目标考核。四是加强对参股公司的监管。根据《公司法》等法律法规，全面履行出资人职责，履行好股东的权利与义务，参与公司重大决策，及时了解掌握公司投资经营活动，加强对参股企业财务及资产管理等方面的监督，建立公司财务报表定期报送制度，向参股公司委派高素质监管人员，充分发挥政府审计、第三方审计、内部审计三方作用，同时建立国资、税务、工商等部门联动监督体系，促进国有资产保值、增值。五是强化公司的绩效监管，建立健全绩效评价指标体系，建立中期评估机制，建立健全公司内部管理机制，特别是财务管理、资产管理等内控机制，采取履约管理、行政监管和公众监督的方式，促进国有公司的健康成长。

三是切实防范重大风险。建立国有企业风险预警机制，县属国有企业平均资产负债率控制在70%以内，县（区）国有企业负债率保持合理区间。制定县属国有企业投融资管理的政策性文件，加大违规经营投资责任追究。增强企业依法治企意识，健全国有企业法律风险防范机制，确保企业依法合规经营。

四是加快国有公司转型步伐，采取措施，盘活壮大国有企业。根据目前企业生产经营状况、债权债务等，按照股权移交划转、改制退出、关闭破产、委托监管等方式进行脱钩管理，理顺政企关系。盘活县属国有资产资源壮大国有企业，通过公开有偿市场化的方式，实现资源优化配置，将优质资源、有效资产科学合理的配置到国有企业，以增强国有企业实力。保障企业按照市场经济规律依法自主经营，增强内生动力，提高资本运行效率，实现国有资本保值增值，争取用1至2年时间，实现一家国有公司“AA”信用评级，从而凭借自身信用为企业融资创造条件。

澄江县财政局 任文杰供稿

联系电话：13887761600

2019年12月11日