澄江市人民政府

行政复议决定书

澄政行复决字﹝2024﹞第06号

申请人：白某

委托代理人：白某某

代理权限：特别授权。

被申请人：澄江市自然资源局，住所地：澄江市仙湖路东13号。

法定代表人：李勇，局长。

委托代理人：杨玉林，澄江市自然资源局工作人员。

代理权限：一般代理。

申请人对被申请人作出的澄自然资罚决字﹝2023﹞50号行政处罚决定不服，于2024年1月2日向本机关申请行政复议，本机关依法于2024年1月2日受理。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的澄自然资罚决字﹝2023﹞50号行政处罚决定。

申请人称：

一、2006年以来，政府鼓励农民创业增收，进行规模养殖，申请人在此将自家空闲的宅基地建盖规模养殖房从事养殖业。该地块坐落代码：5304810020120000000，图斑编码：00206653，面积：289.01平方米，地类性质：设施农用地（详见附件图二）。该块地在2019年地类数据库中已经查实，明确地类性质为：设施农用地。

二、申请人自2006年建盖以来，澄江市国土资源局未履行告知义务，也从未公示过，申请人自始至终从未知晓该地如何被划定为基本农田。根据自然资源部办公厅（自然资办法﹝2023﹞25号）文件通知，以2020年度国土变更调查成果为基础，对“三区三线”划定的耕地和永久基本农田进行核实，全面查清“三区三线”成果启用前形成的非耕地以及永久基本农田情况。澄江市自然资源局在2023年3月16日委托的测绘公司对该地块进行测绘复核，并告知于申请人萝卜村308平方米土地未占用基本农田（详见附件基本农田示意图一）。

三、澄江市龙街街道忠窑社区2018年3月3日以宅基地划拨公益事业费、保证金为由向申请人收取了萝卜村土地308平方米费用120000.00元（大写：壹拾贰万整），忠窑社区同意并完成了该地块审批手续，并将块交由申请人管理使用。

四、申请人因家庭原因欠下巨额债务，且申请人下半身二级瘫痪，生活举步维艰，所欠债务现均需儿子偿还。2017年为保护抚仙湖，申请人响应政府号召关停了畜禽养殖业，但至今未收到任何补偿，该地块历史遗留问题至今未解决。

五、申请人质疑“澄江市自然资源局龙街街道忠窑村民委员会（白某某户）实测占2017年基本农田示意图”的真伪，该示意图掩盖事实，实为造假图斑。其示意图中（白某某户）建盖房屋为2018年7月，详见附件（白某某户）澄江县农村村民建房用地申请表和农村宅基地建设批准通知书。

综上所述，被申请人认定事实错误，处罚依据不妥当，请求依法撤销被申请人作出的该处罚决定。

被申请人称：我单位对申请人非法占地建盖仓库的违法事实认定清楚，证据确实充分，行政处罚过程中严格遵守法定程序，适用法律依据正确，行政处罚决定依法应当予以维持。具体事实理由如下：

一、我局依法具有对未取得合法用地手续，非法占地的违法行为进行查处的法定职权。

根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……。我局作为澄江市自然资源主管部门，依法具有对申请人非法占用土地进行建设的违法行为进行查处的法定职权。

二、我局作出行政处罚所依据的客观事实认定清楚，证据确实充分。

1、根据《云南省自然资源厅关于依法查处整改审计发现违规占用永久基本农田问题的函》﹝2022﹞649号文件，玉溪市在基本农田范围内存在建房、农田硬化等违规问题，答复人接玉溪市自然资源和规划局关于印发《云南省审计厅审计移送问题整改方案》的通知（玉自然资〔2022〕42号文件），对审计移送问题进行清理查处。审计移送问题清单中含有申请人位于澄江市龙街街道忠窑村民委员会仓库的问题图斑，清单中指出申请人所建仓库图斑编号为FID1507，占用基本农田图斑编号为53042210201100280024，申请人建设仓库地块现状与地类不符的问题存在。

2、我局对上述地块进行实地勘察，涉案地块位于澄江市龙街街道忠窑村民委员会萝卜村，地块上建设了仓库。2023年11月1日，我局对案件进行了立案调查，经调查：涉案地块上的仓库系申请人白某建盖，我局要求申请人提供合法用地手续及建盖仓库的手续，申请人均未能提供。申请人所提供来源于2019年地类数据库证明地类性质为设施农用地的附件资料，依据为澄江市第三次全国国土调查数据，申请人错误理解数据库显示的地类就是法定合法地类，是严重的错误理解，是逃避、规避处罚的一种行为。按照我国国土变更相关政策和文件要求，地类数据库是国土管理工作的一种软件工具，是国土变更调查对地块现状进行调查数据管理，另需说明的是国土变更调查是现状调查，是采取卫星影像等高科技手段对每年地表发生状况的图斑作出现状调查，内容不能作为判定合法、非法的依据，对具体地块的合法、非法判定需要执法部门结合数据库显示的内容，线下实地核查，是否取得用地手续等开展实地调查判定。《云南省第三次全国国土调查实施方案》（云土调查办发〔2019〕1号文件)明确释明了国土调查主要任务为实地调查土地的地类、面积和权属，调查成果应真实反映土地利用现状，国土调查数据仅是对土地的现状予以确认，不可视为取得合法手续。

3、按照自然资源部《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》4.2.4占用永久基本农田的认定：判定违法用地是否占用永久基本农田或者原基本农田，应当根据违法行为发生的时间，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库或者乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的永久基本农田保护地块范围进行判定。违法行为发生在永久基本农田划定（2017年6月）之前的，违法用地位于土地利用总体规划图上标示的原基本农田保护地块范围的，应当判定为占用原基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划原基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的原基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用原基本农田。违法行为发生在永久基本农田划定（2017年6月）之后的，应将违法用地界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库进行套合比对，经套合显示所涉地块为永久基本农田的，应当认定为占用永久基本农田。

依据国土调查云档案2004年-2023年时序影像图，及白某户违建仓库区域局部2010年局部影像图与白某户违建仓库区域局部2014年局部影像图对比图可知，申请人建盖仓库的时间是在2010年以后，可以证实申请人的陈述为虚假陈述。经我局套合涉案地块的地类数据及2017版基本农田数据显示，申请人违法用地违法行为发生于2017年之前，且位于土地利用总体规划图上标示的原基本农田保护地块范围，应判定为占用原基本农田，建盖仓库的地块占用了基本农田284平方米、非耕地24平方米，共计违法占地308平方米。申请人所提及的“三区三线”划定成果是于2022年10月14日启用，不适用于2017年6月前发生的违法行为。

4、在基本农田划定完成后，澄江市人民政府与各镇（街道）、社区（村委会）签订了耕地保护目标责任书，在交通沿线等显著位置设立了基本农田保护宣传牌、标志牌、界桩，明确了村委会（社区）范围内基本农田保护范围及相关保护要求，2013年3月7日，澄江市龙街街道办事处忠窑社区居民委员会与所属各小组签订了《基本农田保护责任书》，申请人提出的澄江市自然资源局未履行告知义务，也从未公示过的情况不符合客观事实。

我局已对涉案土地的性质进行了明确，对被答复人未取得合法用地手续，非法占用土地建盖仓库的违法事实认定清楚，证据确实充分。

三、我局作出澄自然资罚决字〔2023〕50号《行政处罚决定书》所适用的法律依据正确。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……；第七十七条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……；《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条、第八十一条的相关规定，应当对申请人的违法行为进行处罚。（因2019年8月26日《中华人民共和国土地管理法》进行了修订，《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条、第八十一条中有关“《中华人民共和国土地管理法》第七十六条”对应的为新修订后的“第七十七条”）。

申请人违法建盖仓库占用的土地面积为308平方米，其中永久基本农田284平方米、非耕地24平方米，其违法占地的行为违反了上述法律规定，应当依法进行处罚，申请人依照上述规定作出处罚，所适用的法律依据正确，行政处罚决定依法应当予以维持。

四、答复人作出澄自然资罚决字〔2023〕50号《行政处罚决定书》，严格遵守法定程序。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条：行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。

2023年11月1日，我局对白某非法占用土地建设案件进行立案调查。2023年11月22日，我局作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，依法告知白某拟对其作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，以及其依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，并进行了送达。申请人白某依法提出听证申请，2023年12月15日，我局依法召开了听证会，充分听取了申请人的意见。2023年12月22日，我局作出澄自然资罚决字〔2023〕50号《行政处罚决定书》，决定书对行政处罚的内容、履行方式、期限、救济途径等进行了明确告知，同日依法向申请人进行了送达，我局作出行政处罚严格遵守法定程序。

综上，请求依法维持我局作出的处罚决定，驳回申请人的复议请求。

经证据交换及听取意见，申请人提出以下主要意见：

一、涉案养殖房违法建盖时间大概是在2010年，2019年正式启用的国土三调数据库显示涉案地块地类性质为：设施农用地，不是基本农田也不是耕地，符合土地利用总体规划，依法不属于必须拆除的范围，被申请人处以拆除不当。

二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。根据澄江市国土资源局认定申请人建盖养殖房违法时间是在2010年持续至2018年期间（国土二调），自2019年正式启用国土三调数据后，该地块在2019年地类数据库中已经查实，符合土地利用总体规划，规划坐落代码：5304810020120000000，图斑编码：00206653，面积：289.01平方米，地类性质：设施农用地。理应在2020年12月前对申请人养殖房进行行政处罚，但直至2023年11月澄江市自然资源局才进行立案和作出行政处罚，被申请人作出处罚已过两年时效。

三、涉案地块原系申请人自家空闲的自留地，不是基本农田，也不是耕地。被申请人提出已履行了基本农田划定告知义务，对此申请人认为，自2006年以来，政府鼓励农民创业增收，进行规模养殖，申请人在此将自家空闲的宅基地建盖规模养殖房从事养殖业，小组从未公示过、也从未告知过自家的自留空闲宅基地如何被划定为基本农田。

四、该涉案地块澄江市龙街街道忠窑社区以宅基地划拨公益事业费、保证金为由向申请人收取了申请人相关费用120000.00元（大写：壹拾贰万整），忠窑社区同意并完成了该空闲的宅基地审批手续，并将该地交由申请人管理使用。如要拆除，建议按照退出养殖政策予以补偿，且村委会应退还我所交公益事业费、保证金120000.00元（大写：壹拾贰万整）。

综上，请求依法撤销被申请人该处罚决定。

经听取被申请人意见，被申请人认为其对申请人非法占地建盖仓库的违法事实认定清楚，证据确实充分，行政处罚过程中严格遵守法定程序，适用法律依据正确，行政处罚决定依法应当予以维持。

经审理查明本案主要事实：一、2022年9月21日，玉溪市自然资源和规划局关于印发《云南省审计厅审计移送问题整改方案》的通知（玉自然资〔2022〕42号），要求对审计移送问题进行整改落实，在其附件《审计移送问题汇总及分类清单》中指出：坐落于澄江市龙街街道忠窑村民委员会基本农田图斑编号为53042210201100280024疑似被占用建设为仓库堆放木材。二、2023年11月1日，被申请人根据该清单指出问题，依法对白某非法占地建设案进行立案查处。三、涉案违法建筑系白某在2010年至2014年期间建盖，共占地308平方米。当时用途为养殖，退出养殖后现用于木材堆放，建设时未取得合法用地手续。四、涉案地块经澄江市自然资源局规划部门审查认定不符合土地利用总体规划，占基本农田0.0284公顷（284平方米）、占林业用地0.0024公顷（24平方米），总面积0.0308公顷（308平方米）。另，该涉案地块在2019年“三调”数据中显示用途为“设施农用地”。四、在作出行政处罚前，被申请人于2023年11月23日依法向申请人送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知申请人依法享有提出陈述、申辩、听证的权利。2023年11月24日书面提出了陈述申辩意见，并于同日被申请人提交了《听证申请书》，被申请人依法于2023年12月15日9时组织召开了听证会，申请人委托白某某参加了听证会。五、申请人经调查、会审等，于2023年12月22日作出行政处罚决定，认定白某建设行为未取得合法用地手续，非法占用萝卜村土地共计308平方米(其中永久基本农田284平方米、非耕地24平方米）建设仓库，最终给予白某罚款7980元、限期30日内拆除地上建（构）筑物，并恢复土地原状的处罚。申请人对该处罚决定不服，遂向本机关申请复议。

另查明：一、原澄江县在2012年10月至2014年5月开展了基本农田划定工作，期间全县共设立大型宣传牌1块、基本农田保护标志6块......签订保护责任书360份等，其中申请人所在萝卜村八组也签订了《基本农田保护责任书》。二、2018年3月3日，申请人之子白某某因划宅基地向忠窑社区缴交宅基地划拨公益事业费、保证费共计12万元。

证明上述事实的主要证据有：1.玉溪市自然资源和规划局关于印发《云南省审计厅审计移送问题整改方案》的通知（玉自然资〔2022〕42号）及其附件《审计移送问题汇总及分类清单》；2.澄江市自然资源局《违法结索登记表》、《关于白某非法占地建设的立案报告》、《立案呈批表》；3.澄江市自然资源局对白某某的《询问笔录》、白某户违建仓库区域局部2010年局部影像图与白某户违建仓库区域局部2014年局部影像对比图、《行政复议案件听取意见笔录》；4.澄江市自然资源局出具的《土地利用总体规划审查表》、《龙街街道办事处忠窑社区白某户违建仓库实测界线套2019年年度变更示意图》；5.澄江市自然资源局《行政处罚听证告知书》（澄自然资罚告字〔2023〕43号）、《行政处罚听证告知书》（澄自然资听告字〔2023〕43号）及《送达回证》、白某《听证申请书》及《陈述申辩意见书》、《听证通知书》（澄自然资听通〔2023〕5号）及其《送达回证》、白某委托白某某全权负责处理涉案养殖厂房事宜《委托书》；6.澄江市自然资源局《违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《违法案件会审意见表》、《违法案件处理决定呈批表》、《行政处罚决定书》（澄自然资罚决字〔2023〕50号）及其《送达回证》；7.云南省国土资源厅关于印发《玉溪市红塔区等9个县（区）基本农田划定成果验收意见》的通知（云国土资耕〔2023〕43号）、原澄江县龙街街道办事处忠窑社区居民委员会与第八小组签订的《基本农田保护责任书》；8.白某某《农村村民建房用地申请表》、《用地批准通知书》、《云南省农村信用合作社现金进账单》等在案佐证。

本机关认为：

一、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；......”的规定，被申请人作为澄江市人民政府自然资源主管部门依法有权对非法占用土地行为进行查处，主体适格。

二、申请人认为涉案土地在2019年正式启用的国土三调数据库中明确地类性质为“设施农用地”，不是耕地也不是基本农田，申请人建盖的是养殖房，符合土地利用总体规划，依法不属于必须拆除的范围；被申请人则认为申请人未取得用地手续，该用地行为不符合规划，且部分占用基本农田，依法应予拆除。对上述双方争议事项，本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；......”的规定，是否应处以拆除关键在于“是否经过批准”“是否违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”。根据本案查明事实，申请人该建设行为并未取得合法用地手续。另，自然资源部关于印发《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》的通知4.2.3：是否符合土地利用总体规划的认定：“......承办机构可以提请自然资源规划管理工作机构进行认定。”4.2.4占用永久基本农田的认定：“......承办机构可以提请自然资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定。”按上述规定，是否符合规划、是否占用永久基本农田，承办机构可以提请自然资源规划管理工作机构进行认定。本案中，被申请人向本机关提交了经其规划部门审查认定的萝卜村白某户违法用地《土地利用总体规划审查表》，审查表记载：该违法用地占基本农田0.0284公顷（284平方米）、占林业用地0.0024公顷（24平方米），总面积0.0308公顷（308平方米）。审查结论为该用地“不符合土地利用总体规划”，故被申请人认定涉案地块未取得合法用地手续、不符合土地利用总体规划、284平方米占用基本农田并无不当。对申请人所提2019年涉案地块三调数地类性质为“设施农用地”，符合规划、不占基本农田、不应拆除的主张，本机关认为，“三调”数据仅是土地现状调查数据，不能直接以此认定地类性质、是否符合土地利用规划等，是否符合土地利用规划、地类性质是什么，依法应由土地管理部门认定，故本机关对申请人上述主张不予支持。

三、关于被申请人行政处罚中判定申请人违法行为占基本农284平方米、非耕地24平方米并据此予以相应罚款处罚的问题。本机关认为，根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》的通知4.2.4占用永久基本农田的认定：......“违法行为发生在永久基本农田划定（2017年6月）之前的，违法用地位于土地利用总体规划图上标示的原基本农田保护地块范围的，应当判定为占用原基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划原基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的原基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用原基本农田。......”的规定及本案查明事实，本案中，申请人违法行为发生在2010至2014年期间，在此期间，涉案308平方米中有284平方米属于基本农田，24平方米属于非耕地，被申请人对地类性质的认定符合上述规定，并无不当，本机关予以确认。另，根据《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准制度》第八十一条规定：对违法行为占用非耕地建设经营性项目的罚款执行标准为按每平方米12元以上18元以下并处罚；对违法行为占用基本农田建设经营性项目的罚款执行标准为按每平方米26元以上30元以下并处罚款，根据上述规定，本案中，被申请人对申请人违法占用非耕地、基本农田分别按每平方米13元、每平方米27元予以处罚适当，本机关予以确认。

四、申请人提出涉案土地在被划为基本农田时，被申请人从未履行过告知义务、也从未公示过，对申请人该主张，本机关认为，从本案查明事实可证实涉案土地在被划为基本农田后，政府已设立相关标志，并与相关责任单位签订了《基本农田保护责任书》，划定符合《中华人民共和国基本农田保护条例》相关规定。

五、对申请人提出涉案地块其曾向澄江市龙街街道忠窑社区缴纳过相关费用12万元，忠窑社区已同意并完成了该地块审批手续，并已将该地块交由申请人管理使用的主张，本机关认为，根据案件查明事实，该费用系白某某因划宅基地向忠窑社区所交的宅基地划拨公益事业费、保证金，与本案无关。

综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》（澄自然资罚决字〔2023〕50号）认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本机关决定如下：

维持被申请人2023年12月22日作出的《行政处罚决定书》（澄自然资罚决字〔2023〕50号）。

如不服本决定，可自接到本决定之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

澄江市人民政府

                                                                2024年2月22日