澄江县加强政府性债务管理实施方案
根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）及《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号）等上级文件精神及县委全面深化改革的要求，为切实加强政府性债务管理，有效防范财政金融风险，结合澄江县实际，制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照加快建立现代财政制度的要求和县委全面深化改革的精神，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进我县经济建设和各项社会事业发展
（二）基本原则
1. 统一管理。全县政府性债务管理工作由县人民政府统一领导，并成立专门政府性债务管理机构，归口管理我县政府性债务工作。
2. 疏堵结合。修明渠、堵暗道，加快建立规范的地方政府举债融资机制，关闭政府借道融资平台公司举借的口子，坚决制止地方政府违法违规举债。
3. 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
4. 规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务纳入预算管理，对或有债务实行收支计划管理，实现“借、用、还”相统一。
5. 防范风险。各单位、各部门举债要量力而行，严格控制政府债务规模和增长速度，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。
6. 稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进，防止因改革出现大起大落影响经济平稳运行。
二、规范政府性债务“借、用、还”行为
（一）建立规范的地方政府举债融资机制
全县的政府债务可在省政府规定债务限额内举借，举债采取申请省政府发行政府债券方式，不得通过企事业单位举债。政府性债券包括一般债券和专项债券两种形式，一般债券用于发展没有收益的公益性事业，主要以一般公共预算收入偿还；专项债券用于发展有一定收益的公益性事业，主要以对应的政府性基金或专项收入偿还。
（二）剥离融资平台公司政府融资职能
分清政府和企业的边界，清理处置各融资平台公司，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。对于原融资平台公司的债务，一分为三解决：对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本的公益性项目，引入政府与社会资本合作（PPP）模式，债务由项目公司根据市场化原则举借和偿还；对难以吸引社会资本、确需举债的公益性项目，申请省政府发行政府债券融资。
（三）将地方政府债务纳入全口径预算管理
全县要根据全省、市经济社会发展规划、国家产业政策以及政府重点工作安排，结合中期财政规划，将政府债务纳入全口径预算管理。在甄别存量债务的基础上，从2015年起，应将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，确定当年政府债务资金举借需求和偿还计划。或有债务确需各级政府或部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金纳入相应预算管理。
各部门各单位在编制部门预算时，除将政府债务收支纳入相应预算管理外，还应同步编制或有债务收支计划，明确或有债务建设项目、融资规模、融资方式、偿债来源、偿还本息和当前政府性债务余额等情况，并报我县债务主管机构审批备案。差额拨款和自收自支单位举债按照中央有关规定执行。各部门、各单位编制和报送或有债务收支计划的情况，将与各部门、各单位考核挂钩；不按要求编制和报送或有债务收支计划的部门，严禁实施债务资金建设项目和申请使用政府债券资金。
（四）规范地方政府举债程序和举借行为
从2015年起，政府债务举借实行限额管理。省政府将在国务院批准的限额内，综合运用债务率、偿债率、新增债务率、逾期债务率等指标测算各地区债务承受能力，开展债务风险评估，并结合财力状况测算各级政府债务余额限额，各级政府举债总规模不得突破批准的限额。
县级政府在省级确定的限额内举借债务，必须报县级人大或其常委会批准。经批准后的债券举借计划，于每年8月前由县政府性债务管理机构汇总上报，经省级政府性债务主管机构审核通过后纳入全省地方债券发行规划。属一般债务的由省级通过发行一般政府债券融资，并转贷到县级，由县政府承担还本付息责任；属专项债务的，由省级代为发行专项债券融资，项目主管政府承担还本付息责任。镇人民政府（街道办事处）确需举借政府债务的，由县级政府统筹安排和管理。
政府债务资金必须用于事关地区长远发展且难以吸引社会投资的公益性项目建设和适度归还存量债务，不得用于竞争性或市场化行为可以替代的投融资领域，不得用于经常性支出。
未列入预算管理的政府债务项目，不得举借政府债务和安排财政性偿债资金，投资审批主管部门不得审批立项；除法律另有规定外，各级政府及其所属部门、经费补助事业单位不得作为保证人，不得出具担保函、承诺函等直接或变相担保协议；严禁摊派集资；不得向非金融机构和个人借款或通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资；不得承诺将储备土地预期出让收入作为政府融资平台公司偿债资金来源；不得违规干预金融机构正常经营活动，强制金融机构等提供政府性融资。
（五）完善政府性债务偿还机制
1. 明确偿债责任。按照 “谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，债务单位的法定代表人为偿债责任人；债务单位的本级政府主管领导为偿债责任监管人。原债务主体已不存在的，由其行政主管部门牵头，妥善处置债权债务。对于采用政府与社会资本合作模式（PPP）成立的特别目的公司，可以通过银行贷款、发行企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，合作项目的偿债责任由社会资本或特别目的公司承担；政府对合作项目按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本或特别目的公司的偿债责任。
2. 落实偿债资金。设定债务化解目标，切实将政府债务纳入预算管理，并视财力情况优先平衡。经费补助事业单位、政府融资平台公司及其他债务人等非财政性资金偿还的政府性债务，由各单位按照收支计划、资金偿还筹措方案，统筹安排好资金，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。
三、建立健全政府性债务风险防控机制
（一）建立政府性债务风险预警机制
完善政府性债务统计分析报告制度，建立债务规模测度指标数据库，根据全县一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，综合评估债务风险状况。
（二）建立债务风险应急处置机制
硬化预算约束，防范道德风险，制定政府性债务风险应急处置预案，建立责任追究机制。出现偿债困难时，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、控制资产配置等方式多渠道筹集资金偿还债务。难以自行偿还债务时，要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究有关人员责任。
四、建立完善配套制度
（一）建立权责发生制政府综合财务报告制度
按照财政部的统一规范和部署，逐步建立以政府资产负债表为主要内容，清晰反映政府资产负债、收入费用、运行成本等财务信息的政府综合财务报告制度。加强对政府会计核算体系的研究，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府综合财务报告核算基础。加强政府综合财务报告的分析应用，将有关信息作为制定政府中长期规划的重要依据。
（二）建立完善债务信息公开制度
从2015年起，积极推进债务信息公开，所有政府性债务，包括政府所属部门、事业单位、融资平台公司等因公益性项目建设举借的政府性债务，均应向社会公开，接受公众监督。我县政府性债务主管机构负责汇总公开县级政府性债务情况，主要公开债务汇总情况及债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率指标等内容；各单位负责公开本单位债务信息，主要公开本单位债务余额情况、新增债务情况、项目建设情况、偿债资金来源、主要财务指标等内容。政府性债务信息应当按照财政部的统一规范，在政府信息公开门户网站及部门政府信息公开网站公开，实行定期发布与根据需要适时发布相结合的制度，并建立健全相应的保密审查、监督保障等机制。
（三）推进地方政府信用评级体系建设
从2015年起，政府举借债务要遵循市场化原则，积极推进地方政府信用评级体系建设，逐步完善地方政府债券市场。要按照公开、公平、公正的原则，依法竞争择优选择信用评级机构，签订信用评级协议，明确双方权利和义务；要做好数据搜集整理与应用工作，及时提供信用评级有关材料和信息。信用评级机构要认真履行信用评级协议的各项义务，公开披露信用评级的方法和标准，及时披露、准确报告信用评级情况。
（四）建立考核问责机制
把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考评范围。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。要强化责任追究，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究有关责任人责任。审计部门要会同有关部门负责对政府性债务举借、使用、偿还等情况进行审计，并将政府性债务管理审计纳入对县人民政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。监察部门要会同有关部门负责查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中的违法违规行为，严格责任追究，对触犯刑律的，移交司法机关依法追究责任。
（五）强化债权人约束
银行等金融机构不得违法违规向各级政府提供融资，不得要求各级政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资，要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违规提供政府性债务融资的，应自行承担相应损失，并按照《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规追究有关机构和人员的责任。
五、妥善处理存量债务和在建项目后续融资
（一）将存量债务纳入预算管理
以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对各级政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。汇总全县甄别的数据后，逐级上报致财政部，待财政部报经国务院批准后，于2015年分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金按照预算管理要求规范管理。对甄别后纳入预算管理的存量债务，可申请发行政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。
（二）妥善处理存量债务
对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可依法适当提高项目盈利能力、注入优质资产、增加有效抵质押等措施，增强偿债能力。县政府债务管理部门应指导和督促有关债务单位加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金，切实履行偿债责任。对确需政府履行担保或救助责任的债务，各部门要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。
（三）确保在建项目后续融资
严格审核项目投资预算和资金来源。各类资金要集中用于在建项目续建和收尾，防止出现“半拉子”工程。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和申请省政府发行地方政府债券解决后续融资。
六、加强组织领导
全县各级各部门要高度重视，把思想和行动统一到中央和省、市、县的决策部署上来。政府债务管理部门要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。县人民政府成立澄江县政府性债务管理工作领导小组，由县长任组长，常务副县长任副组长，县财政、发展改革、组织人事、督查、金融、纪检监察、审计等部门和人民银行澄江中心支行为成员单位，在县财政局设立专职机构，在领导小组领导下负责统一指导全县政府性债务监督管理工作，并负责县本级的债务审核、计划编制、债券发行申报、数据统计分析等工作。
县政府债务管理机构给合实际制定实施细则，确保政策贯彻执行。县政府性债务管理领导小组要切实履行职责，建立协调机制，统筹加强地方政府性债务管理；财政部门作为政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，加强债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划和项目审批管理，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；组织人事部门要建立对有关偿债责任人和监督责任人诫勉谈话机制，将政府性债务工作纳入领导干部考核范围；督查部门要加强对各部门、各单位政府性债务管理工作，特别是债务信息公开、数据统计等工作的督导；人民银行等金融监管部门要加强监管、正确引导，杜绝金融机构违规提供融资；纪检监察部门要切实查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中违规违法行为，严格落实责任追究制度；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。
