2015年9月16日上午，国务院常务会议研究通过了《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》(以下简称《意见》)，该《意见》于9月22日发布，将于2016年1月1日起在全国实施。云南省人民政府关于印发云南省困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度实施办法的通知（云政发【2016】5号）文件，这意味着困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度(以下简称残疾人两项补贴制度)在我国正式建立。这项制度在什么样的背景下出台?有哪些主要内容?其出台和实施有何重要意义?

相对于其他人群，残疾人有许多因为残疾产生的额外生活支出和长期照护支出。由于这部分支出偏重，残疾人拖累家庭的现象比较普遍。据测算, 残疾人家庭人均可支配收入仅有全国平均水平的一半多(2013年全国残疾人状况监测显示仅为平均收入的56.2%)，而城乡残疾人家庭人均医疗支出却分别是全国城乡平均水平的1.6倍和1.7倍;农村残疾人贫困发生率近50%;全国有近千万残疾人依靠低保维持基本生活;城乡残疾人就业率尚不足50%;残疾人家庭恩格尔系数为48.5%，比全国平均水平高出12.3个百分点。而最低生活保障等制度主要保障一般困难家庭基本生活需求，难以照顾到残疾人的特殊困难。

党中央、国务院高度重视残疾人保障工作，先后在《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》(国发〔2013〕6号)、《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》(中办发〔2015〕5号)、《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》(国发〔2015〕7号)、2015年政府工作报告等重要文件中，明确提出建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。

“十二五”以来，立足于解决残疾人额外生活支出和长期照护支出偏重问题，地方先行先试，取得显著成效。由于缺乏顶层设计和统筹指导，地方试点存在制度精准度有待提高、制度统筹有待加强、运行方式有待改进等突出问题。《意见》就是在充分总结地方经验的基础上，对全国建立两项补贴制度进行的统筹和指导。   

一、两项补贴制度的主要内容

首先是提出了全面建立残疾人两项补贴制度的总体要求，明确了工作的指导思想和基本原则。

其次是明确了补贴对象。将低保家庭中的残疾人列为生活补贴对象、将重度残疾人列为护理补贴对象，鼓励有条件的地方扩大补贴范围。从实际看，低保家庭中的残疾人是生活最困难的残疾人群体，重度残疾人是照护最困难的残疾人群体，给予他们相应补贴是适宜的，也与大部分地方现行制度相一致。

第三是确定了补贴标准和补贴形式。为因地制宜建立残疾人两项补贴制度，《意见》提出由省级人民政府根据经济发展水平和残疾人需求统筹确定两项补贴标准，并适时调整;鼓励有条件的地方按照残疾人的不同困难程度制定分档补贴标准,有条件的地方可采取凭据报销或政府购买服务形式发放重度残疾人护理补贴。明确了残疾人两项补贴工作机制和部门职责分工，明确了中央财政通过增加一般性转移支付予以支持。同时提出了加强监督管理和政策宣传等相关举措。

二、两项补贴制度与其他相关制度的衔接

两项补贴与分类施保的关系

生活补贴方面。分类施保是地方对部分特殊困难人群(如重度残疾人等)提高一定低保标准的优惠做法，包括残疾人，但不专门针对残疾人，能够缓解、但不能完全照顾到残疾人的特殊困难，还需要生活补贴制度给予针对性帮扶。

护理补贴方面。低保标准测算依据主要是居民基本食品费用支出和其他生活必需品费用支出，不包括长期照护支出，护理补贴与低保属于不同保障内容的制度。

重度残疾人护理补贴制度与失能老年人护理补贴制度的关系失能老年人和残疾人的评定标准不一样，部分失能程度不高的老年人，达不到残疾等级评定标准。同时，许多老年人不认为自己是残疾人，这些老年人就有可能不申领重度残疾人护理补贴。对此，《意见》对两项制度做了衔接规定，同时符合两类补贴制度的残疾人，可以择高申领其中一项。

三、建立残疾人两项补贴制度的意义

在2015年9月18日国务院新闻办举办的政策例行吹风会上，中国残联副理事长程凯指出，残疾人两项补贴制度全面建立后，直接惠及约2000万残疾人及其家庭，社会影响广泛，具有多方面的重大意义。

建立两项补贴制度是落实以习近平同志为核心的党中央关于残疾人事业新部署的重大措施，是加快残疾人小康进程迈出的坚实有力步伐。

习近平总书记强调，残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注。让广大残疾人安居乐业、衣食无忧，过上幸福美好的生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的重要体现，是我国社会主义制度的必然要求。李克强总理也强调指出，保障和改善残疾人民生，是社会文明进步的标志，政府要补上残疾人事业发展这块短板。残疾人是困难群体中的困难群体，是“短板”中的“短板”，既然有短板，就要补上，而且要优先补上。《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》明确提出，没有残疾人的小康，就不是真正意义上的全面小康。建立两项补贴制度就是贯彻习近平总书记的重要指示，落实国务院关于加快残疾人小康进程部署实实在在的措施，必将有力地促进广大残疾人的小康进程。两项补贴制度是我国第一次在国家层面建立的残疾人专项福利制度，具有里程碑意义。经过改革开放以来的经济快速发展，社会繁荣进步，我国已进入全面建成小康社会的攻坚期，建立符合中国国情的残疾人福利制度适逢其时。残疾人两项补贴制度不仅是保民生、兜底线、促公平的重要举措，也是国家首次针对残疾人群体出台的特惠保障措施和专项社会福利制度，无论是在我国的社会事业发展历史上，还是在残疾人事业的发展进程中，都具有里程碑意义。

两项补贴制度是以全国残疾人基本服务状况与需求调查、残疾人状况监测为依据，针对广大残疾人迫切需要而推出的重大惠民举措。

经国务院领导批准，国务院残工委2015年组织开展了全国残疾人基本服务状况和需求的专项调查，今年开展了残疾人基本服务状况和需求信息数据动态更新工作，对近3000万持证残疾人基本服务状况与需求进行了入户调查及信息数据动态更新。从专项调查和“十二五”以来的残疾人状况年度监测看，残疾人的整体状况虽得到较大的改善，但与社会整体水平之间的差距仍在持续拉大，且在交通出行、辅助器具、护理照料等方面都需要付出较常人更高的生活成本。收入低、支出大的矛盾将持续影响残疾人的基本生活。两项补贴这一重大制度的创建正是专门针对残疾人实现小康面临的现实困难而采取的一项重大惠民政策。